兩岸經貿協定迷思與釋疑

    近日朝野就是否與中國協商經貿協定一事爭論不休，反對者多以政府所提出的「綜合性經濟合作協定」(CECA)，概念上接近中國與港澳所簽定的「更緊密經貿夥伴安排」(CEPA)，使台灣在地位上有矮化之虞。而暢議者則認為簽定兩岸經貿協議係因應「東協+1」不得不然的趨勢，並表示此一協議等同於國際上盛行的「自由貿易協定」(FTA)，自無矮化台灣主權的問題。

    由於目前相關的協商尚未展開，連中國官方也未曾就此一經貿協定表示明確意見，直言贊成或反對似乎尚嫌過早。惟就近日媒體報導部分主事者的意見看來，似乎對於相關國際貿易規範與實務多有誤解，筆者以下謹就貨品貿易相關部份提出簡藥說明，以供大眾參考。

    依據關稅貿易總協定(GATT)第一條規定，所有WTO會員所施行之關稅，均應符合「最惠國待遇原則」(MFN)，亦即該會員給予任何單一國家出口貨品的關稅待遇，必須無條件地給予所有會員出口的類似貨品；換言之，在此規範下，任何WTO會員均不允許給予特定國家貨品較低的關稅。此一規範目的在於確保所有會員的類似貨品，在任一特定會員的國內市場上，不會因該會員政府的歧視性關稅而影響彼此競爭基礎。

然而就如同一般法律原則般，在GATT的架構下，此一最惠國待遇原則亦存有諸多例外，在此相關的包括GATT第二十四條區域貿易協定條款，與GATT會員所做成的「授權條款」(Enabling Clause)。就前者而言，考量到區域貿易協定或有加速自由貿易推展的效果，GATT第二十四條特別允許會員形成雙邊或多邊的關稅同盟(Custom union)或自由貿易區域(Free-trade area)，並在此範圍內不受GATT一般性原則的拘束。以自由貿易區域為例，即便該自由貿易區域的締約國雙方均為WTO會員，雙方仍可以在自由貿易區域的規範下提供給對方的貨品零關稅待遇，同時對其他國家的類似貨品課予一定關稅，而不受到最惠國待遇原則的限制。然而為避免此種區域貿易協定成為會員鑽法律漏洞的手段，GATT第二十四條就自由貿易區域有明確定義，此一協定必須包含「絕大多數」(substantially all)的貨品貿易，且締約國必須要「消除」(eliminate)該等貨品貿易上所有的關稅和相關限制措施；換言之，會員不得訂定雙邊協定，給予彼此「部分」貨品零關稅待遇，或是僅給予「優惠」關稅而非將關稅削減為零。再者，GATT第二十四條規定此一「全面性零關稅」的結果，必須要在訂約後一「合理時程」內完成，WTO會員另有決議，表示此一「合理時程」為十年，惟一般國際上的FTA平均規畫時間為十五到二十年。

    中國與香港所簽訂的CEPA，其法源基礎即為GATT第二十四條自由貿易區域規範，中國與香港雖屬同一主權國家，惟仍各自為獨立的WTO會員，因此中國並無法片面給予香港部分產品優惠關稅待遇，只得以簽定CEPA的方式，迴避GATT最惠國待遇原則，根據中港CEPA，中國於2006年起全面性地免除對香港貨品進口關稅。

    至於最惠國原則的另一例外-「授權條款」，則為GATT會員國於1979所做成的決議，旨在藉由給予發展中或低度開發國家優惠待遇，使更多的國家能參與GATT架構。根據此一決議，已開發國家得給予開發中國家優惠待遇，開發中國家間形成的區域協定，也得給予彼此貨物較優惠之關稅，不受最惠國待遇原則的拘束。此一授權條款與GATT第二十四條最大的不同在於，授權條款並未要求「消除」締約國彼此間「絕大多數」貨品貿易的關稅，因此締約國有較大的彈性選擇削減關稅的幅度以及適用的貨品別。中國與東南亞國協(ASEAN)所締結的自由貿易區域協定即以此一授權條款為法律基礎，因此雙方在選擇降稅產品、降稅時程及降稅幅度上均有較大的空間，雙方得先訂定架構協定，再逐步以談判方式，調降部分產品給關稅。相較而言，一般已開發國家間的FTA談判，多須就減稅項目與時程一次談妥，方才簽署協定；以不定時程、不定項目、不定幅度的模式所簽署的經貿協定，恐有違背GATT之虞。

    基於上述規範簡述，筆者欲在此澄清部分關於兩岸經貿協定的迷思。第一，政府當局與部分業者急欲簽署兩岸經貿協定，主要是因應2010年將形成的中國—東協自由貿易區，部分業界領袖希望能在簽定協定前先與中國協商部分零關稅待遇，以維持台灣產品在中國的競爭力。然而如前所述，中國本身身為WTO會員，自當受GATT第一條最惠國原則拘束，在別無其他法律基礎上，中國若特別給予台灣產品零關稅待遇，勢必引來歐美等WTO會員的法律控訴；此舉對中國而言成本極高，北京當局自無可能答應。

    第二，經濟部目前構想似乎是效法中國—東協模式，先訂定架構協定，再逐步談判調降關稅。然而台灣本身在WTO中並不受認可為開發中會員，自無從如東協般援引授權條款做為經貿協定的法律基礎，換言之，台灣所能使用的例外規定，只有GATT第二十四條的自由貿易區域條款。在此情況下，經濟部目前所設想的「先針對彼此最有迫切需要，也影響最小的部分」、「循序漸進」、甚至「一定不開放農產品」的協定模式，是否得符合GATT規定，即不無疑慮。

    因此，兩岸欲在WTO架構下發展經貿協定，最穩妥的方法，仍是依傳統模式簽定自由貿易協定，亦即就兩岸絕大多數產品之貿易，訂定確切時程，削減關稅至零，並取消各種貿易限制。然而此一模式是否真能達到產業界所希望的「救台灣產業於水火之中」的成效，尚值得深入評估。部分人士以香港為例，表示中港簽定CEPA，對香港產品輸入中國有極大的助益；但是此一論點嚴重忽略台港根本上的不同：香港自古便秉持自由港政策，對各國包括中國之產品，採取齊一的零關稅政策，因此中港間簽定CEPA，乃是香港單獨獲得中國零關稅之優惠待遇，香港本地產業並不會受到中國產品的衝擊。台灣情況則完全相反，雖我國自2001年起即逐步開放中國產品進口，惟如今仍有兩千多項中國產品屬限制進口項目，其餘得進口的產品也均需課徵關稅；若兩岸簽訂自由貿易協定，所有對中國產品的進口限制均必須解除，關稅也需逐步遞減至零，如此對我國產業勢必產生極大的影響，屆時我國是否仍得對中國維持目前龐大的貿易順差，尚頗令人疑慮。事實上，自我國開放中國產品進口以來，本土產業已頗感威脅，多有要求政府當局採取貿易救濟措施，限制中國產品進口，2006年針對中國毛巾的反傾銷案即為一適例。惟目前相關業界於暢議兩岸經貿協定時，似乎均未將我國應做出的減讓納入考量，其訴求過於片面，尚值深思。

    另就部分反對兩岸經貿協定之論點而言，首先，兩岸經貿協定並不會導致中國人士進入台灣就業，畢竟經貿協定一般只涵蓋貿易與投資部分，對於人員之流動恐怕涉及更深的主權價值，非經貿協定所應處理。至於兩岸經貿協定是否會以中港CEPA為樣本，則值得稍做探討；中港CEPA關於貨品貿易部分的規範雖符合GATT第二十四條自由貿易區域的定義，但其整體架構與目前國際間普遍簽定的FTA卻有極大的差異。中港CEPA本身文字簡略，多數條文為原則性宣示，又兼缺少締約國之間爭端解決機制的設計，使其政治性遠高於法律性，亦即CEPA應可視為中港一國兩制法律架構下的「政治安排」，並非國際貿易下的「法律協定」。台灣既不可能接受一國兩制架構，若簽定此一簡略的政治安排，非但引起國內統獨疑慮，將來在執行上必定也多所爭議，若是台灣再經政黨輪替，那更將風波不斷，徒然浪費社會成本，並非妥善作法。

    至若政府已詳加考慮國內產業衝擊，進而決定與中國洽簽經貿協定，筆者建議大眾可以將觀察重點放在該協定所提供爭端解決程序上。一般國際間的FTA均設計有仲裁或類似仲裁的爭端解決程序，以解決締約國之間，或是一締約國之國民與他締約政府之間，因協定內容而產生的爭議。此一由第三人主持的仲裁程序，不但提供締約國有效解決爭端的方式，更深一層的意義在於確保協定的法律導向性質，避免政治力量干擾。中港間CEPA並未設有仲裁程序，其爭端只能透過雙方高層組成的聯合指導委員會以政治協商的方式解決。目前再實務上，中國基於一個中國原則，尚不願與我國在WTO架構下爭端解決程序進行對話，若兩岸能透過經貿協定，建構起有效的爭端解決平台，不僅有助於兩岸經貿的推展，對於兩岸關係的穩定與法制化，更是一大進步。

    兩岸經貿協定議題，雖必然涉及濃厚的政治成份，但其經濟與法律面向更值得重視，以上簡要提出一些針對媒體報導的心得，以供社會大眾參考，但盼朝野間能就此一議題做更審慎的協商與辯論，以尋求國內最大共識，兩岸之間最大利益。