清華大學歷史系教授 2008-10-08

定於10月9日至12日舉行的十七屆三中全會將聚焦農村改革發展問題，土地制度、糧食安全、城鄉一體化等熱點議題屆時均有望給出新說法。這當中，土地制度變革尤受矚目，而近段時間學界亦就此展開了熱烈的討論。未來土地產權是該私有化還是集體化？又要怎樣的私有化或集體化？土地真的能夠作為農民的最後保障嗎？諸如此類問題，可謂眾說紛紜，莫衷一是。本報今明兩天連續刊出清華大學歷史系教授秦暉先生的長文，試圖對此作出回答，敬請垂注。 在新的思想解放形勢下，即將召開的十七屆三中全會可能將進一步討論土地問題。為此，我們有必要回顧近來的土地討論和政策變化，以探討未來的方向。

關於過去否定「土地私有」的理由

有朋友說：他並不反對土地私有化，但是他認為應該有一個過程，這個過程就是土地首先集體所有，然後再到私人所有。他認為我是主張土地私有化的，因此徵求我的看法。 我對他說：其實我以往在土地問題上發表的一些看法主要是駁論，而不是立論。我覺得現在的土地問題和其他很多問題一樣，僅僅說什麼私有、公有是意義不大的。因為你講公有，就有一個所謂「公」是什麼的問題，同樣要說私有，也有怎麼私有的問題。 以前的主流意見否定土地私有制，我覺得其理由都是不能成立的。說什麼土地私有會導致土地兼併、導致社會危機，甚至說會導致農民戰爭。這應該說是個極大的認識誤區。這個誤區和我們長期以來的「歷史」宣傳有關。過去反覆地講，中國歷史上週期性的社會危機就是因為土地私有引起土地兼併，引起地主和農民的衝突，然後導致農民戰爭，王朝滅亡。按照某些人的說法，農民戰爭以后土地就比較平均，然後出現盛世，然後又由於自由買賣，土地又集中起來，然後又來一次循環……這個說法似乎遠不止在歷史學中流行，現在幾乎各方面的人都沿襲這個說法。 但這其實是個極大的誤解。我已經寫過不少研究著述，指出我國傳統時代土地並不像傳說的那麼集中；租佃制也不像所說的那麼發達；因租佃制導致的收入不均程度更有限，遠非當時社會不公、社會危機的主因；當時如果說有「土地兼併」，其動力主要也不是什麼「土地私有，自由買賣」，而是政治性特權；所謂土地在一個王朝中由初期到末期越來越集中、在兩千年「封建社會「中由前期到後期也越來越集中的兩個「趨勢「並不存在；歷史上的「民變」與「佃變」是性質完全不同的兩種現象，「民變」並非「佃變」的升級與擴大，導致王朝傾覆的大規模「民變」起因除了天災就是「官逼民反」，與租佃制並無多少聯繫，其訴求也與佃農基本無關；把20世紀上半葉的那場革命解釋為土改者與反土改者的鬥爭難以成立；甚至廣而古今中外，在沒有專制「圈地「的情況下初始平均的小農社會僅由於「土地私有自由買賣」的經濟過程變成「兩極分化」尖銳對立的危機社會，這種例子還從未有過。

還有人說土地不能歸農民私有，是因為土地是農民的最後保障，說從社會保障的角度講不能讓它私有，我覺得這也是極荒唐的，道理我已經多次講過。 但是你要說，我就是主張土地私有，這個也很難說。討論這個問題時張曉山講過一句話，我覺得是對的。他說，有人之所以主張把地權交給農民，是為了遏制「圈地運動」，因為土地不是農民的，有權勢者不用向農民買，通過「征」的方式想搶走就搶走了。可是現在的問題是，在目前這種體制下，我們就把土地宣佈為農民的私產又能怎麼樣？他說我們現在沒有承認土地私有權，但是我們承認城市住房的私有權，人們是有房產證的，但是政府要「征」那不還是照樣征嗎？也沒有說因為它是私有的就只能自由購買了。而且從法律來講，的確也沒有哪個國家在涉及到重大公共利益的情況下允許對土地完全採取自由交易的做法。即使在西方民主國家，如果由於重大公共利益需要用地，國家會跟你協商，但最終協商不成功的話也不會允許你任意漫天要價的。也就是說，從邏輯上講，國家都有一個我們稱為「征地權」，或者更法律化一點，「最終定價權」如果你漫天要價，基於公共利益，國家可以有最終定價權，講得簡單一點就是可以「征」既然發達國家也有這樣的規則，而我們國家事實上對已經私有的住房也是要征就征的。那麼，土地私有權是不是能夠真正起到為農民保住土地的作用，恐怕也值得討論。

因此地權問題並不僅僅是經濟問題，目前來講，我覺得如果離開政治、法律體制的改革，任何「所有制」方案都很難真正解決這個問題。 征地中的「公共利益」問題 這裡我要講，重慶的釘子戶事件之後，包括江平先生在內不少人都指出，為公共利益征地，其實在憲政國家、私有制國家都有其例，而且舉出新倫敦案例等。我覺得這沒錯，但是有一點，在認定公共利益方面，這些國家和我們有很大的不一樣。所以真正的問題不在於是否可以為公共利益而征地，而在於公共利益到底怎麼認定。以及基於公共利益的條件下，限制產權自由的具體程序是什麼。這是我們跟這些國家最大的不同。 在許多西方國家，雖然承認土地私有制，但是公共利益對土地產權的干預和限制，一般來講都比其他形式的財產要大。這在經濟上其實是基於土地財產的一個獨特屬性，就是它有區位的壟斷性。也就是說，其他財產可以有替代，因而就有競爭，比如說我要買房子，你不賣我可以買別人的。但區位往往就沒有這個可能，有些地方是獨一無二的。我記得好像是弗裡德曼還是誰曾經講過一句話，他說私有產權通常情況下都不應受到限制。但是有一種情況是例外，比如說一個沙漠之國，如果它有唯一的一眼泉水，假如泉水所在的這塊地是私有的，那麼，這個私有顯然就不能是自由的。因為泉水是唯一的，他就可以漫天要價。那的確是比較麻煩。 這個問題在農業時代不突出，因為對於農地來講，它最主要的功能就是生產糧食，生產糧食的土地，可替代性就大得多，很多地方都可以種糧食。而且就生產糧食這個功能來講，差別很大的土地也能互相替代：你以為你這土地特別肥沃就奇貨可居？你這一畝能產兩千，我就到別處買四畝畝產五百的，不就替代了？

但是，土地進入非農利用的時候，尤其是進入到工程用地的時候，土地主要的價值因素就不是肥沃、生產率等，而是其獨特的區位，而這些區位往往又不可替代。這個情況下佔有土地的人如果任意要價，那的確會導致重大公共利益受損。 有人說，既然這樣，我們就要在公共利益方面有具體的限定，比如在產權法中應該列舉什麼叫做公共利益，比如說蓋政府大樓叫公共利益，如果蓋商品房就不叫公共利益……但是老實說，我覺得這種列舉沒有多少意義。因為什麼叫「公共利益」，並不是一個可以「客觀」列舉的範疇。「公共利益」老實說很大程度是「公共」主觀認定的。比如前面提到的新倫敦案例就是這樣，就是一個營利性企業要用這塊地，但是新倫敦的市民都認為應該讓這個企業進來，因為，新倫敦原來是美國的一個潛艇基地，它原來的產業鏈條主要是為這個基地服務的，但冷戰結束後基地取消了，造成一個很嚴重的問題，就是當地很多人無法就業。因此，當地人普遍認為應該招商引資來改善就業，那麼這個招商引資就不僅僅是一個商業性行為了，政府要用這塊地來安置這個企業，顯然也不僅僅是對企業有利的事情。因此，在這種情況下，一個營利性的企業用地，你都不能說僅僅是商業行為，無需公共干預。相反，如果是蓋一座政府大樓，是不是就一定是公共利益呢？也很難說。現在政府蓋豪華大樓，老百姓對這種行為的利益認同往往還不如對蓋商品房的認同。你怎麼能斷言這一定就是公共利益呢？所以我覺得界定「公共利益」的唯一辦法其實就是民主。如果沒有這樣一種機制，你就無法界定清楚公共利益。你要「客觀」地劃定什麼叫公共利益，通過劃定一二三四來列舉，我覺得那是根本不可能的。