前言

中國由於帝制王朝卓越的統治能力，天下為一家一姓之私產的想法深入人心，「家天下之勢」積重難返，可說難以獨力自主產生公天下的民主體制，然而在孫中山先生借鑑歐美經驗而引入公天下之民主體制，雖然實施初期因各種現實條件的限制，以及「家天下之勢」的干擾仍重，難以名副其實，但因公天下之勢已然扭轉原先的極度劣勢，並已超越家天下之勢，台灣既已率先步入名實相副的民主體制，中國大陸繼而實施真正的民主體制也必然是指日可待之事。

孔子晚年改以堯舜為君君典範的正名新主張，因學派的傳承備受打壓，已然無法看到正名新主張的全貌，如今在移入歐美版的公天下之民主體制後，由於內聖與外王原本乃是通而為一，也就是仁體貫徹實踐之一體兩面，於己是仁道，於外則是仁政，也應該有基於仁體的儒家之道德性的民主體制。

牟宗三先生將政治分為有關於政權之道的政道以及有關於治權之道的治道（參見《政道與治道》，牟宗三著，頁1.1，台北：學生書局，1980年），據此，可以再依客觀面之政道與主觀面之治道來解析儒家之道德性民主型態的應有內涵。

何休（129－182）注解公羊春秋有「張三世」之說，分為據亂世、升平世與太平世（參見《原儒》，熊十力著，頁91.2－92.1），即使已經撥除「世襲」之亂世而進入「人我平等」的升平世，仍須進而邁向「天下一家」的太平世。民主同樣也需要「精益求精」之演進，雖然已經進入公天下之民主體制，但政治制度之安排與實際政治之運作仍然需要時時檢討改進，以邁向百分之百的「以民為主」的圓滿境地，這也就是所謂的「止於至善」。

民主體制既然必須「精益求精」以求止於「至善」，然則何為民主體制之「至善」呢？又如何實踐已達到民主體制之「至善」呢？這也就是民主體制的「正名」問題以及如何實踐以達到「名之正」的問題。前者就是屬於政權之道的政道，有關政治制度之應如何安排以達到「至善」，後者則是屬於治權之道的治道，有關實際政治之應如何運作以達到「至善」。在這民主之「正名」兩個問題的解析過程就可以同時展示儒家之道德性民主型態的內涵。

（甲）

1. 政道之民主的「正名」：政道下的儒家之道德性民主體制

儒家傳統上有「民本」說，這是出自《古文尚書．五子之歌》「民惟邦本，本固邦寧」，或《荀子．王制》所說，「君者、舟也，庶人者、水也；水則載舟，水則覆舟。」也有孟子的「民貴君輕」說，所謂的「民為貴，社稷次之，君為輕」（《孟子》，14.14）但無論是「民本」說或者是「民貴」說，都是不具穩固性的說法，因為，只要在家天下的格局之下，就不可能做到「民為本」或「民為貴」，即使偶爾做到，也不具持久性。反之，只要在公天下的格局之下，就一定可以做到「民為本」或「民為貴」。

就以禪讓為核心的公天下來說，也必須客觀化或說制度化為民主體制，必至於「民為主位」，這樣公天下的格局才不會再具有可變性。進而，「以民為主位」的民主體制雖然已經建立，仍然必須「精益求精」以求止於「至善」，這也就是「民主」的正名。而「民主」的正名又可分為政治制度應如何安排以達至善之政道的正名，以及實際政治應如何運作以達至善之治道的正名。

政道下之「民主」的正名本身也可以分為兩方面來論，一是就做為政治制度應如何安排之原理原則來看的「正名」，這是形式面的「正名」，或說制度面的「正名」。另一是就政治制度應達成何種理想型態之目標來看的「正名」，這是實質面的「正名」。如此之由形式面與實質面這兩面向來論述政道下之「民主」的正名，才能得其真、得其全，而其內涵就是儒家之道德性的民主體制。

1.1. 形式面之「民主」的正名 

「民主」之體制，簡言之，就是以人民為主體的體制，一切都取決於人民，故而政治制度的安排與設計當然也必須一切都取決於人民，其安排與設計是否得當也要看能否充分彰顯「一切都取決於人民」，這即是形式面之「民主」的正名，或說制度面之「民主」的正名。

此形式面（制度面）之「民主」的正名，其內涵之解析又可分為「民主」之「主」的正名以及「民主」之「民」的正名。

1.2. 形式面「民主」之「主」的正名

「民主」既然是「一切都取決於人民」的體制，故而「民主」之「主」的正名就是解析何謂「一切都取決於人民」，以及如何才能算是「一切都取決於人民」。前者是正名之名詞面的解析，後者是正名之動詞面的解析，兩者的解析可說是一體之兩面，缺一則不完整。

「民主」之「主」的內涵就是「一切都取決於人民」，也就是政治制度方面的安排與設計，一切都取決於人民之所欲，換言之，就政治制度方面的安排與設計而言，人民之所欲就是一切的最高標準。因此，「民主」之「主」的正名，首先是釐清「人民之所欲」的意義，也就是「民意」之意義，其次是釐清「一切之最高標準」的意義。本文先處理「民意」之意義，另篇再處理「一切之最高標準」意義的釐清。

1.3.「民意」之正名

民主體制既然是以人民為主體，如果不知道「民意」之所在，則一切都是空談；而如果知道「民意」之所在，卻不能落實執行，如果不能落實執行，卻無法捍衛而使之強制執行，同樣是淪為空談。

因此，「民意」之正名可以從民意之醞釀、民意之決定、民意之確立、民意之執行與民意之捍衛這五個環節來討論。而就第五個環節的民意的捍衛，又可分為前四個環節之個別性的捍衛以及統觀四個環節之整體性的捍衛。

2. 民意之醞釀

針對熱門的政治性議題，諸如政黨權力的重組、國家領導人的選罷等等人事性議題，或修憲等非關人事的政策性議題，展現人民的意見或說偏好，必然需要有個醞釀期間，此即是民意之醞釀，也就是民意的第一個環節或說階段。在此醞釀的環節，要讓民意可以完整無礙的形成，就有所需的政治環境，如果所需的政治環境有所缺憾，就必須要有排除或捍衛的機制。如此，才能由投票式民主進展到以論辯談理為核心的審議式民主（deliberative democracy）（參見《動情的理性－政治哲學作為道德實踐》，錢永祥著，頁148.2-151.1，台北：聯經公司，2014年）。

2.1. 政策性議題之民意醞釀

民意之醞釀有分政策性議題與人事性議題之分，而人事性議題也必然包括政策性方面的論辯，故而先討論政策性議題方面的民意醞釀。

2.1.1. 政策性民意醞釀所需的環境

政策性民意的醞釀要能完整無礙的形成，有其所需要的健康之政治環境，如下所述：

第一，人民必須擁有言論自由，可以自由發表意見而不受到任何的阻礙。這樣的言論自由乃是人民的最基本權利，也是民主體制所必須具備的根本條件之一，因此，通常都是在憲法上明文規定。

第二，人民意見的發表與彼此之間的交流不應該受到限制，且機會應該均等，故而其管道必須多元而公平，執政者等政治團體決不能憑藉任何的政治性或經濟性的工具而予以阻攔或設限。對此的維護與落實，必須靠政黨之間的競爭以及人民的自覺，無法僅憑法律上的規定就可以圓滿達成。

第三，與政治議題相關的資訊必須公開而透明，讓人民可以自由取得，因而可以形成理性的判斷。因此，政府資訊公開法不僅必須制定，也必須嚴格實施；基於國家安全而需要列入機密等級保護者，應該以例外為原則，甚至可以訂定比例限制，以防浮濫。對於浮濫者，也須有追究責任的機制。

第四，有第四權之稱的新聞媒體不僅必須存在，也需要多元，可以儘量呈顯各方的立場與評論，提供人民形成判斷的參考。因此，對於新聞媒體的設立應該採取報備制，而不能採取審核制，資本額的限制也須採取低門檻，其興其衰交由市場競爭而決定。對於媒體刊登的內容也不能採取事前審查制，以防止任何政治力的介入。

第五，民意除了要有自由無礙的形成環境之外，最好能夠形成高品質的判斷，以避免國家走遠路，浪費不必要的機會與時間成本。因此，人民的教育水準必須要儘量提高，不僅要有正規的教育體制，讓大學畢業的比例越高越好，也需要有終身學習的機制，人民只要有意願，就可以有進修的機會與管道，隨時可以提升知識水平。

2.1.2. 政策性民意醞釀階段的捍衛機制

民主體制的捍衛機制可以分為消極型與積極型，前者就是抵制向下沉淪的防禦性之捍衛機制，後者就是促進往上提升的正向性之捍衛機制。就政策性民意醞釀階段來說，也有消極型與積極型這兩種型態的捍衛機制

2.1.2.1. 防禦性之捍衛機制

捍衛政策性民意醞釀階段所需要之健康的政治環境，諸如言論自由權等等，應有如下的消極型的防禦性之機制。

第一，個別人民的言論自由與取得相關資訊的權利等等，如果遭到執政者的侵犯或打壓，人民應有捍衛自己權利的自覺，並付諸行動，提起法律控訴。因為，做為民主體制的主體，人民捍衛自己的權利，既是應有的權力，也是不容推卸的責任。因此，在國民義務教育的階段，就應該不斷提醒做為公民的權利與責任。而一旦人民提起法律控訴，執行審判的司法機關也應能豁免於任何的政治影響力，獨立的作出公正判決。

第二，人民應該享有結社權，以團體的力量捍衛自己的權利。在民主體制之下，各個人民是最終的組成份子，其人身與財產等等的權利都必須被尊重，不容許侵犯或剝奪，但政治的運作基本上是「群」的運作，由「群」而展現群體的意見與偏好。因此，人民之捍衛自己的權利也應該採取「群」的運作，結社權也是人民應該擁有的基本政治權利。

第三，捍衛報導與評論之自由，不容任何政治力的介入，這是媒體的天職，但力求客觀與公正，也是媒體從業人員該有的共識。而一旦媒體的報導與評論之自由被侵犯，這不僅是媒體必須起而捍衛，人民也應群起聲援。因為，沒有自由的言論市場，做為民主體制最根本的民意就可能遭到扭曲，這是絕對不能容忍之事。

2.1.2.2. 正向性之捍衛機制

在政策性民意醞釀的這一階段，也應有如下的積極型的正向性之防衛機制。

第一，多黨競爭的良性政治制度，有如德國的聯立制選舉的內閣制。在民主體制之下，政黨是匯聚民意的政治組織，不同的政黨就會看到不同的民意之面向，藉由政黨之間的辯論，可以讓人民察知不同民意面向的優點與缺點，由是可以形成理性的判斷。而多黨之間的辯論所能提供的訊息，其多元與深入程度當然遠勝於只有兩黨的辯論，而且對於新興的民意面向更能靈敏的察覺，有助於提早進入主流的民意，加速整個社會與國家的更新。

第二，人民的自覺程度越高，越有助於政黨之間的良性競爭，這就需要有養成人民獨立思辯能力的教育制度。因此，人民的教育水準不僅必須要儘量提高，教育的內涵也必須揚棄記憶性為主的填鴨教育，讓人民敢於質疑、敢於思考，進而更知道如何思考。由是可見，教育可以說是民主體制能否成功之根本，明文規定教育支出佔政府總支出的下限比率，這是相當合理的作法。

2.2. 人事性議題之民意醞釀

在人事性議題方面的民意醞釀除了具有政策性議題方面的特色之外，因人事之選任還涉及政黨之間的權力消長與當事人權位之有無，另有其所需的政治環境與捍衛機制。

2.2.1. 人事性民意醞釀所需的環境

人事性民意之醞釀要能完整無礙的形成，讓政黨之間的權力消長與當事人權位之有無能夠具有正當性，主要是防止以錢換權而來的民意之扭曲，其所需的健康之政治環境如下所述：

第一，防止直接以錢換權之民意扭曲。在民主體制演進的初階，最經常出現的現象，就是候選人以錢換權之賄選。候選人所以力謀選任之動機在於當選後以權換錢，而非所謂的服務選民，故而會有以錢換權之賄選的出現，以求當選。而在民主體制演進的初階往往是人均國民所得較低的國家，人民教育水準也是普遍偏低，故而賄選往往可以奏效。因此，在選舉階段之時，檢調機關必須具有獨立性，可以大力追查賄選，並訂定高額獎勵金的窩裡反條款，增加候選人的賄選難度。

第二，防止間接以錢換權之民意扭曲，在這方面經常出現的型態就是政策性買票。所謂政策性買票就是慷國庫之慨，期約當選後增加特定群體的貨幣性福利，以謀取這個特定群體的選票。這同樣也是以金錢來扭曲民意。因此，為防止政黨之間競相祭出政策性買票，除了輿論媒體的抨擊之外，在法律上也須訂定防止條款，規定必須有相應的財源規劃，否則禁止成為政黨的競選政策。

第三，防止間接以錢換權之民意扭曲的另一個型態，就是政黨或候選人藉由不當取得的超額捐獻，可以大力增加廣告的曝光度，增加勝選的機率。這種型態經常出現民主體制演進的中階，尤其是採取總統制的民主國家。由於選民對諸如總統候選人的認識不足之先天限制，正面形象的廣告曝光度越高，獲得選民的青睞度越高，因此，就使總統選戰淪為募款金額多寡的比賽，這也是屬於以錢換權的型態。其背後的財團或大企業先行大額「投資」，以換取候選人當選後的政策上不當傾斜，這也是民主國家貧富差距越來越懸殊的主要因素之一。

因此，為防止這類由超額捐獻而來的錢換權之民意扭曲，在體制上最好由總統制轉為內閣議會制，在選前就讓選民可以比較充分認清候選人的政策與能力，讓廣告曝光度的影響力大幅降低；而萬一當選後表現不如預期，也有不信任投票的機制隨時可以中止任期，防止損害的擴大與持續。另外，由選民主動捐獻以支持政黨與候選人的競選，本來就是民主體制應有的常態，也必須有金額限制的小額捐獻，以防止財團或大企業的大額「投資」，對此，不僅對於政黨與候選人的競選財務，其收入與支出，要求透明化之外，也須訂定窩裡反條款，由內部瓦解這樣的以錢換權型態。

2.2.2. 人事性民意醞釀階段的捍衛機制

人事性議題之民意醞釀最主要是可以達到選賢與能，選出最具賢能的候選人以及最具政策力與執行力的政黨，但因攸關政黨之間的權力消長以及候選人個人權位之得失，在民主體制演進的初階與中階，更涉及背後的錢與權之間交換的巨大利益，因此，為防止政黨與候選人以錢換權的不當手法來扭曲民意，同樣需要有捍衛機制。人事性民意醞釀階段的捍衛機制也有消極之防禦型與積極之正向型這兩種型態之分。

2.2.2.1. 防禦性之捍衛機制

捍衛人事性民意醞釀階段所需要之健康的政治環境，主要是防止以錢換權而來的民意之扭曲，應有如下的消極型的防禦性之機制。

第一，必須具有獨立性的檢察機關，可以追查直接以錢換權之狹義賄選，以及間接以錢換權之廣義賄選，以防止民意遭到扭曲。而目前一般民主國家對於檢察機關通常採取上下一體的機制，並由執政者握有指揮權，在此制度設計之下，如此上下一體之檢察機關就不可能具有獨立性，換言之，就不具有徹底根除賄選之可能。

因此，要讓檢察機關具有獨立性，又不損及中央級執政者的指揮權，就是讓地方層級的檢察首長也是由人民選出，直接向人民負責。檢察一體由直接型轉為協調性的間接型。進而，中央級的檢察首長也可以由人民選出，讓檢察機關自上至下都具有完全的獨立性。畢竟讓中央級執政者具有對檢察機關的指揮權，用意在於可以及時追究有礙國家整體利益之刑事案件，但只要是人民所在意者，由人民直接選出的中央級檢察首長也不可能不在意的。

第二，訂定鉅額獎勵的窩裡反條款，再配合鉅額的檢舉獎勵，對於直接以錢換權之狹義賄選以及間接以錢換權之廣義賄選，將具有成本大幅提高的防堵效果。

第三，對於政黨與候選人的競選財務之查核，必須具有相當獨立性的稽查機關。以今日金融進出幾乎都可以完全掌握來說，如果政黨與候選人對於不明的捐獻金源有說明的義務，是則，只要由具有具有相當獨立性的稽查機關，對於財團或大企業企圖藉由大額「投資」，為選後的政策之不當傾斜鋪路，將會有相當好的封鎖效果。

2.2.2.2. 正向性之捍衛機制

捍衛人事性民意醞釀階段所需要之健康的政治環境，還應有如下之積極型的正向性機制，釜底抽薪，徹底杜絕以錢換權而來的民意之扭曲。

第一，在民主體制方面最好採取聯立制的內閣制，讓候選人之賢能程度以及政黨之政策力與執行力可以更完整呈顯，由是選民可以擺脫霧裡看花的窘境。採取內閣議會制的好處是，候選人的賢與能在非選舉期的平常之時，無論是執政者或在野者，都可經由政策辯論的攻防，獲得相當清楚的展現，這樣就可以減少在選舉期間企圖藉由大打廣告戰而獲取權位的重要性，也就可降低財團藉由大筆捐款而獲得不當政策傾斜的可能性。進而，各黨的第二號與第三號人物也可以因在平常之時的表現，獲得民意的肯認而產生，非由各黨的黨魁所指定，由是可以產生政黨內部良性競爭的風氣。而議會當選席次採取聯立制，也就是依政黨得票率來決定在議會的總席次，則可以讓政黨之榮枯的重要性高於個人權位之得喪，讓不信任制度隨時具有發動的可行性。

第二，政治是一種志業，實踐個人抱負以利天下，而不是以權換錢的發財途徑，因此，訂定政治人物之財產完全透明化的條款而徹底實施，並配合利益迴避之原則，既是合理的要求，也是民主體制演進進入高階型態的指標。民主體制之初階與中階的特色，就是政治人物之從政係基於自利之心，可以以權換錢，而非基於利天下之心。因此，完全不訂定財產透明條款者，就是民主體制之初階的特色；訂定財產透明化條款卻不能徹底實施，則是民主體制之中階的特色。而隨政治人物之財產越來越透明，就會產生良幣驅逐劣幣的正向效應，反之，隨政治人物之財產越來越不透明，就會產生劣幣驅逐良幣的反向效應。

（附記：本篇原來是孔子正名思想系列之八 ，因為後文太長，且本身自具一體性，故而另起系列，本篇改為此系列之一）

（2016.11.11）