中國改革的兩條政策思路

[鄭永年]　(2010-02-02)

　　自改革開放以來，中國的主體改革一直是經濟改革，政治和社會改革為輔。直到16大才把社會改革提到議事日程上來。社會改革的目標主要有三，一是解決單面向GDP主義留下來的深層次經濟和社會問題，二是為未來經濟增長尋找新的資源和增長方式，三是為未來的政治改革奠定一個堅實的社會制度基礎。

　　儘管各方面在推進社會改革上作了很大的努力，但效果很不理想。GDP主義還是繼續盛行。從這些年的實踐來看，在GDP主義指導下，很多政策措施在穩定了經濟的同時使得社會不穩定化。或者說，經濟的增長是以犧牲社會而達成的。不可否認，有關方面每出台一個政策總是抱著良好的願望，只不過是政策的實踐往往和願望相悖。為什麼會出現這種情況？這就要從決策者的發展哲學或者指導思想層面來尋找。如果在指導思想方面出了問題，所制訂的政策很容易出問題，甚至走向反面。

GDP主義曾發生積極作用

　　在目前的中國，主要存在著兩條政策思路。一條就是盛行多年的GDP主義。歷史地看，GDP主義在改革開放的特定歷史時期發生過積極的作用。GDP主義的核心就是用物質利益來刺激各級黨政官員在發展經濟方面的積極性。如果沒有物質利益引導，就很難衝破原來僵硬的體制的束縛。西方盛行的新自由主義，到了中國完美地體現為GDP主義。GDP主義首先進入經濟領域。市場機制的引入、民營化（不管其發生怎樣的問題）、新產權制度、勞動力的自由流動等經濟自由舉措，都對中國的經濟發展起到了巨大的推動作用。但是當GDP主義闖入中國社會領域的時候，就產生了無窮無盡的問題。說穿了，GDP主義就是要把中國社會貨幣化或者商品化。

　　在計劃經濟時代，中國的經濟和社會領域是合一的，當時的經濟政策就是社會政策。經濟改革的一項重要任務就是要把經濟政策和社會政策區分開來，成為兩個不同的領域。這主要表現在國有企業改革上。法人化或者企業化改革目標在於使企業成為真正的企業，而非原來的社會甚至是政治單位。這方面相當成功，中國的企業已經甩掉了社會包袱。照理說，當企業從社會負擔中解脫出來之後，國家就要建立社會政策，替代企業來負擔社會功能，例如社會保障、醫療衛生和教育等等。但這方面顯然沒有跟上。“抓大”政策產生了很多龐大無比的國有企業，它們有財力以不同形式繼續承擔一些社會政策功能。“放小”政策（民營化）則導致了原來隱含在企業制度內部的社會政策的全方位解體。而從國有企業之外發展出來的非國有企業的情況，和被民營化的企業的情況相差無幾。

　　很難說，有關方面沒有意識到問題的嚴重性，在建立社會政策（或者社會保護）方面也作了很多的努力。但嚴格地說，中國到今天為止還沒有建立社會政策制度。在官方層面，社會政策仍然從屬於經濟政策，前者是為後者服務的。

犧牲社會來保障GDP增長

　　但更為嚴重的是經濟危機對中國社會制度的衝擊了。每次經濟危機發生，有關方面總是有意或者無意地訴諸於犧牲社會的辦法來保障GDP的增長。在1997年亞洲金融危機發生之後，很多人的眼光就轉向了教育，希望通過教育產業化的方式來提升GDP的增長。儘管教育產業化沒有明文的政策，但實際上是大行其道。即使在最典型的資本主義國家，教育屬於社會政策，需要政府或者民間的大力投入。但在中國，教育則成了一個暴富“產業”。教育系統的擴張、學生擴招、大學升級、合併和大學城建設等等，都是圍繞著GDP和經濟增長展開的。GDP主義侵入教育領域是中國教育改革越改越糟糕的主要原因。這種情況到今天還沒有改變。

　　之後，GDP馬上就侵入了其他領域。醫療衛生是另一個社會政策的重災區。這次全球性金融危機之後的房地產市場，更是把GDP主義推到了一個新的高點。政府的一攬子拯救危機的財力和寬鬆信貸政策的好處，很大一部分流向了房地產。在GDP主義的推動下，把本來具有很大社會性的房地產視為純粹是經濟增長的來源。

　　可以相信，如果不能改變GDP主義的狀況，就會有越來越多的社會領域被商品化和貨幣化。中國社會本來就很脆弱，但現在是越來越難以支撐自身。例如，中國的中產階級在改革開放之後開始得到發展，但到現在為止，這個階層仍然是很小的一部分。這和中國缺失保護社會的社會政策有關。社會領域被GDP主義侵佔之後，中產階級沒有生存空間。無論是教育、房地產和醫療衛生政策，方方面面的改革不是在培育社會和保護社會，而是在一次又一次的打擊中產階級。社會上所說的“房奴”和“孩奴”就是對中產階級的真實寫照。（當然，下層階級仍然處於社會體制之外，很多人連當“房奴”和“孩奴”的資格都沒有。）

　　也應當指出的是，GDP主義在很多方面已經成為經濟發展本身的阻力了。例如它已經成為中國產業升級的主要制度和意識障礙。產業升級的過程是痛苦的，需要做很多的調整。在調整時期，不見得每年都能保障所規定的GDP增長目標。但是因為各級官員的政績都是用GDP來衡量的，他們不會有任何動力去作調整產業方面的工作。相反，為了保障穩定的增長，他們會採用保護那些本來應當淘汰的落後產業。低層次的擴張式增長是地方官員最理性的做法。

第二種政策思路

　　第二種政策思路就是通過社會政策的改革來尋找新的經濟增長源。和第一種把社會商品化的思路相反，第二種思路就是要通過保護社會，建立消費社會取得經濟和社會的可持續發展。應當說明的是，這樣做並不是要回到原來的道路，把經濟和社會政策合二而一。相反，這要求明確確立社會政策，用健全的社會政策消除資本和市場經濟所產生的弊端的同時，確定新的經濟增長源。在這方面，目前中國社會存在著很大的認識偏頗。因為發生了金融危機，市場經濟受到批評和攻擊。極端者有否認市場經濟的味道。的確，如果市場監管不嚴，就會導致這樣那樣的危機。但市場經濟仍然是人類迄今為止最有效的追求財富改善人類生活的機制。

　　通過確立社會政策機制、建立消費社會來促進經濟的可持續發展，並不否認資本和市場。教育、社會保障、醫療衛生、房地產等等領域主要是社會政策。但要這些社會政策可持續，還必須要有經濟政策和市場來保障。就是說，這些首先應當是社會政策，在社會政策的構架內還必須實行有效的經濟和市場機制。經濟還是社會政策的基礎，沒有可持續的經濟發展，不管怎樣的政府都難以達成社會政策的可持續性。

　　自近代以來，資本和市場能夠在西方社會生存和發展，和其社會制度創新分不開。在討論西方制度創新的時候，人們往往放在經濟、技術和政治方面的創新。實際上，社會制度的創新也同樣重要。社會制度的創新主要表現在社會政策的確立。早期資本主義和市場經濟也出現了無窮的弊端，才會出現馬克思的資本主義要自我滅亡的預言。但正是社會政策的確立，社會得到最基本的保護，資本和市場才逃避了馬克思所預言的命運。

　　中國的資本和市場要生存和發展，保護社會是前提。在很大程度上，第二種政策思維實際上也已經存在，主要體現在“和諧社會”目標的提出。但在實際政策層面，很多政府行為仍然受GDP主義所驅動，從第一種政策思路到第二種思路的轉型還是困難重重。從歷史上看，在任何國家，作這樣的轉型都是很困難的，甚至是通過長期的社會運動甚至社會革命才達成的。但不管怎樣，GDP主義指導下的對社會的破壞必須得到扼制。如果社會一再被弱化，最高速的GDP最終也會變得毫無意義。

（作者是國立大學東亞研究所所長 文章僅代表個人觀點）

《聯合早報網》