中國政治的頂頂層設計問題

[鄭永年] (2012-08-28)

 
近年來，中國面臨“想改革但又改革不動”的困難局面，因此提出了改革的頂層設計問題。在這個基礎上，人們又更進一步提出了改革的頂頂層設計問題。就改革來說，頂層設計的概念的重要性是顯然的。無論哪一個國家，改革的動力儘管也往往來自地方和社會，但無論改革政策的製定還是執行，都要涉及到頂層設計問題。實際上，不管是改革還是革命，都需要頂層設計，只是發生在不同的階段。改革是頂層設計，就是要先發製人，通過改革來避免類似革命那樣的激​​進變化。而革命儘管是要推翻舊的體制，但革命之後仍然會面臨頂層設計問題。

無論是頂層設計還是頂頂層設計，概念提出來了，但如何具體化和細節化呢？沒有具體化和細節化，這個概念就沒有操作性，就沒有可行性。從各國政治制度運作的經驗看，頂層設計和頂頂層設計都涉及到兩個相關的基本層面，即權力的結構和改革的政策。權力結構決定了改革政策的方方面面，包括能不能產生政策？產生什麼樣的政策？能不能把已經制定的政策推行下去？

這個意義上的頂頂層設計涉及到的不僅僅是改革，而且也是政治制度日常運作和政治生活日常進行。作為一個大國，中國的領導者每天的日常生活都是在處理所面臨的重大問題和挑戰，無論是內部還是外部的。而改革則更是一項永恆的事業，改革就是要不斷改革現存的政治體制，使得其不僅適應新的社會經濟現狀，而且也有能力來應付和解決所面臨的問題和挑戰。

確立政治責任制最重要

頂頂層設計因此要滿足幾個基本的條件。第一也是最重要的就是確立政治責任制。任何政治制度，無論是傳統的帝國製度和封建制度還是近代以來的專制和民主，最重要的就是要確立最高層的政治責任問題。如果領導層的政治責任不能確立或者不明確，那麼任何一個組織（包括政府）的生存和發展就會成為問題。

第二個相關的條件就是賦予領導者履行其政治責任的製度能力。政治責任確立之後，最重要的問題就是履行責任了。政治責任體現為政策，政策的執行需要通過​​制度來實現。這裡，制度能力表現為兩個方面。其一是政治層面，沒有足夠強大的政治力量的支持，政治責任就很難轉化成為具體的政策。其二是行政層面，沒有有效的行政執行機構，政策難以執行下去，那麼政治責任也只是空中樓閣。

如果前面這兩個條件適用於歷史上任何政治體制，那麼在近代以來，因為民主化，頂層設計還必須考量到更多的其它條件。至少有兩個條件適用於越來越多的政治制度，包括中國。

第三個條件是如何保障頂層在履行政治責任時考慮體制和社會的整體利益，而非個別領導人的個人利益或者僅僅是領導層本身的利益。傳統政體和近現代政體的區別在於前者所追求的更多的是個人和家庭利益，而後者則是社會整體利益。這是一種觀念上的變化。在傳統社會，“普天之下莫非王土”，執政者追求個人和家庭利益被視為合理。但近代以來，儘管執政者也追求個人和家庭利益，但如果其不能追求社會整體利益，就會被視為不合理，沒有合法性。

第四個條件更是和民主相關，即如何避免專斷和專制。近代以來，世界各國政治所要解決的就是這樣一對矛盾：既要權力集中，又要防止專制。中央集權制是任何一個近現代國家的主要特徵。沒有權力集中，就沒有政治責任和履行政治責任的能力。但如何保障在權力集中的同時又可以避免類似傳統的個人專制呢？民主制度裡面的分權要解決的就是這個問題。當然，也不排除其它的方式來防止個人專制。

鬚髮展中國內部多元主義

那麼，就中國現行政治體制來說，頂頂層設計要具有哪些具體制度安排方面的創新呢？

這首先要考慮到中國現存政治制度的總體特點，即內部多元主義。本專欄上幾週已經論述了中國政治制度如何結合自身的文化傳統發展出和西方外部多元主義（即多黨制）不同的內部多元主義。頂頂層設計就是要既要發揮內部多元主義的優勢，又要避免其劣勢。

從體制運作的經驗來看，有幾個方面的問題特別突出。第一是集體領導體制和政治責任問題。在強人政治之後，黨內的集體領導和黨內民主的重要性凸顯出來。現在集體領導是有了，領導層也有了足夠的互相制衡，但所缺失的是政治責任制度。在任何一個組織內，要領導層集體負責非常困難。在民主社會，多黨輪流執政，如果一個政黨的領導人不能滿足人民的要求，人民就會選擇另一個政黨，這算是集體負責，即政黨負責制。但即使在多黨制下，每一個執政黨內部都有領導人個人責任制，不僅對該政黨產生的政府負責，而且也對政黨本身的發展負責。這樣，政黨領導人可以更換，政府和黨的長遠利益則可以得到保證。在一黨執政的情況下，個人責任制尤其顯得重要。集體領導並不是說每一項事情上大家都要一起承擔責任。現在的情況是，內部分工有了，但協調沒有；個別領導人在自己的領域具有了決策權，但並不用承擔個人的責任。如果在某一特定的領域，決策權是個人的，而責任則是集體的；或者決策權是集體的，而責任是個人的，那麼都很難成為集體領導體制。在集體內部，個人決策權和責任不明確的結果會導致集體不負責任的局面。

第二是領導層的長遠利益觀。為了避免強人政治時代所發生的個人專制問題，中國進行了一系列的製度創新，例如限任制（主要領導人兩個任期）、年齡限制（到了規定的年齡退出領導崗位）和乾部交流（即一個乾部在一個地方任職不能超過規定的期限）等等。這些制度都非常有效。中國儘管是共產黨一黨執政，但能夠有效避免了個人專制、實行領導層世代交替。不過，另一方面，這些新的製度安排也有負面的效應，那就是領導層比較強調的是眼前利益，簡單地說就是自己任期和年齡之內的利益，而較少考慮長遠的利益。

第三是執行問題。現在很多場合，並非沒有高層決策，而是高層制定的政策推行不下去，就是人們所說的“政令不出中南海”。政策執行不下去的原因要不就是決策本身的問題，要不就是官僚機構的執行能力問題。

慎防現有體制蛻化成個人專制

第四是防止現在的體制再次蛻化成為個人專制的可能性。這個問題現在並不嚴重。現在人們所擔心的是相反的東西，即內部製衡過多，產生不了權威。但歷史經驗告訴我們，體制的蛻化也是有可能的。中共歷史上也有強調集體領導的時候，在一些歷史時期裡，也有集體領導的實踐，但最終還是未能製度化而演變成為毛澤東的個人專制。這里當然有毛澤東作為政治強人這一重要因素，但更多的是因為製度因素。這一點，鄧小平在世時就講得很清楚，即制度決定人的行為。

不難理解，就頂頂層設計來說，改革就是要克服這些現存體制所面臨的問題。近來人們也在討論如何找到切入可行的方法，來改進體制的運作。例如就高層集體領導體制，人們已經提出了是否減少政治局常委的人數，使得這個集體規模更小一些，責任更明確一些，效率更高一些。當然，也存在著其它可能的辦法。

但是，不管常委規模有多小，只要是一個集體，就會出現責任和效率問題。從一些國家的經驗看，設立委員會制度也很有效。例如可以設立國家政治委員會、國家經濟社會委員會和國家安全委員會等。這方面對中國來說並不難。現在已經有各種領導小組。但領導小組的製度化水平不夠高，它們往往是針對一些特別問題的特別機制安排，並且反映的是個別領導人的個人需要，並不能反映整個體系的需要。可以在領導小組的基礎上發展成為委員會。較之現在一個領導、一個板塊的做法，委員會制度有其巨大的政治優勢。第一，委員會制度在繼續滿足集體領導和黨內民主的需要的同時使得高層權力相對集中，提高決策的效率。第二，委員會制度可以實現高制度水平的常態化和實體化。第三，委員在不同委員會交叉任職，這樣使得各委員超越本板塊的利益而具有整體利益觀，同時也使得各委員之間具有協調功能，克服部門主義，提高政策執行能力。

因為實行內部多元主義，頂頂層設計必須考慮到權力結構的平衡問題。現存的體制，在一些領域，權力過重，而在另一些領域，權力過輕，這導致了不平衡，產生了非常多的問題。例如，改革開放以來，實行經濟和政治“兩手抓”，也就是說權力大多配置在經濟發展和政治穩定這兩塊，大部分權力都是存留在這兩個領域。結果呢？中國是社會主義國家，社會建設應當放在首位，但這並沒有反映到權力結構上。無論是法律還是其他制度方面，針對社會建設的權力小得可憐，制度建設很落後。在任何國家，權力結構上的既得利益不可避免，有了既得利益才能去追求自身的利益。問題在於在社會工作方面沒有製度層面的既得利益，那麼誰來追求社會利益呢？

也很顯然，頂頂層設計避免不了頂層設計問題，也避免不了地方和社會的動力問題。道理很簡單，頂頂層只是整體國家治理制度的一部分，因此要解決頂頂層設計問題也需要改革其他國家基本製度（頂層），例如全國人大和政協、黨政關係、中央地方關係、政治任命和公務員分離制度等等。不改革這些，就解決不了頂頂層的決策執行問題，也解決不瞭如何保障頂頂層考慮體制的長遠利益問題。同時，如果不改革國家和社會的關係問題，就很難解決頂層和頂頂層的改革動力問題，解決不瞭如何保障體制的開放性問題。所有這些方面如何進行製度性改革，還需要很多很深入的研究。

作者是新加坡國立大學東亞所所長，文章僅代表個人觀點

無論是頂層設計還是頂頂層設計，概念提出來了，但如何具體化和細節化呢？沒有具體化和細節化，這個概念就沒有操作性，就沒有可行性。從各國政治制度運作的經驗看，頂層設計和頂頂層設計都涉及到兩個相關的基本層面，即權力的結構和改革的政策。

《聯合早報網》