十八大與中國的改革問題

[鄭永年] (2012-07-31)

每五年一次的中共黨代表大會來臨之際，中國國內各方都會給予高度的關注。但今年尤其特別，從很多方面來看，人們對十八大的關切已經遠遠超出了常態。這裡有幾個層面的重要因素。首先，在中國，黨代表大會年是政治年。不過，今年的政治年有其特殊性。每次換屆自然產生不確定性，但今年在重慶薄熙來事件之後，不確定性似乎增加了許多。其次，人們儘管也關心最高領導層的組成，但更關心中國下一步的改革問題。越來越多的人，對這些年來改革沒有什麼大的進展感到失望。也可以理解，人們對今天的失望越大，對明天的期望也會更大。再次，在個人層面，無論在黨政官員還是社會群體，人們總覺得這個社會的很多方面已經出了問題，並且問題很嚴重。越來越多的人感覺到了改革的緊迫性，感覺到了不改革的危險性。如果不改革，一定會出事情，而且肯定是大事情。但與此同時，人們也有一種強烈的“改革難”的感覺。誰都想改，但就是改革不動。想改革但又改革不動，這是人們普遍的感受。各種其它的感覺，例如無奈和焦慮都源於此。

為什麼會出現“想改革但又改革不動”的局面？說得簡單一些，這種局面是中國政治體制兩個核心的方面出現了問題，一是思想意識問題，二是權力結構問題。實際上，在任何社會，任何政治制度下，改革避免不了涉及到三步，即先要有改革的思想意識或者改革共識，然後再根據思想意識來製定政策，然後再進行政策的執行。中國改革開放以來的改革進程也是這樣。從1980年代到1990年代，凡是成功的改革都由這三步組成。反之，如果這三個環節中任何一個環節出現問題，改革就會遇到麻煩，甚至失敗。

從思想意識層面看，今天的中國，改革話語極其分化，也就是沒有任何共識。不僅民間和政府之間呈現高度分化，各個社會群體之間、政府內部不同機構、不同利益之間也如此。社會層面，不同力量努力尋找各種思想資源，來論證自身的改革話語——有向中國傳統尋找思想資源的，一些人訴諸於毛澤東時代的“新民主主義”，另一些人訴諸於傳統的“儒家憲政主義”；向西方尋求思想資源的群體更多，包括民主派、經濟自由主義者、新左派、民族主義等等，不一而足。總體而言，民間各社會群體的改革話語，明顯呈現出“烏托邦”的傾向性，所有這些充滿價值觀的思想流派所強調的，都是中國的改革應當向哪個方向進行。也就是說，各群體所討論的是規範性問題。相比之下，政府內部的分歧則主要表現在利益之爭上，政府官員對實際利益的關注，甚於對任何主義的關注。他們可以訴諸於民間所提倡的各種主義，接受哪種主義或者拒絕哪種主義，取決於哪種主義會給他們帶來最大的利益。

民間社會對改革的方向沒有任何共識，更加劇了政府內部受利益驅動的“改革”。這和1980年代形成了很強烈的對比。改革之初，中國社會剛剛經歷了文化大革命，無論是政府還是社會都有改革的強烈要求，並且社會各方都有一個基本的判斷，即改革就是要脫離毛澤東體制。社會的改革共識，對政府造成了巨大的壓力，黨內改革派官員往往能夠和社會力量結成隱性的“改革同盟”，艱難地把改革往前推進。

利益集團意志強大

但現在局面則不一樣了。社會沒有改革共識，而體制內既得利益則根據自身的利益而進行各種“改革”。社會越沒有改革共識，既得利益集團的利益意志就越強大。結果怎樣呢？強勢社會群體越來越強，而弱勢群體則越來越弱。很多年來，儘管執政黨高層也在主張改革，但實際上很多改革都是官僚階層主導。官僚本來是執行者，現在則成為了政策制定者。如果考察一下產業、教育、住房、醫療和社會保障等等領域所進行的“改革”，人們不難發現這一點。很多美其名為“改革”的政策，都是各個官僚階層或者既得利益，為了追求私利而形成的特殊政策，而絕非為了社會整體利益的真正的改革。

中國面臨的官僚綁架政府改革的情形和日本有點類同。多年來，日本改革難以進行的一個主要因素，就是執政黨沒有實質性的決策權，大權落到了本來僅僅是政策執行者的官僚手中。因此，日本政治改革的一個主要方面，就是決策權和政策實施權的分離。當然，中國的情況比日本的更甚，因為中國各級政府和各種經濟既得利益集團，尤其是國有企業為一體。政經一體化更增加了改革的難度。

在改革不動的同時，社會各方面的矛盾和問題積累得越來越多，整體社會利益就愈遭損害。也同樣重要的是，從歷史上看，既得利益只會追求眼前短期利益，很難看得到自己長遠利益。很顯然，無論是社會整體利益的獲得，還是對國家長遠利益的追求，都需要經過改革。

如何推進改革已經成為中國的改革難題。要回到1980年代的社會共識已經很難。中國社會的利益已經高度分化。各階層除了追求自己狹隘和短期利益之外，很難超越自身的利益，看到社會整體利益和國家的長遠利益。同時，除非再次發生革命，中國也很難再次出現類似毛澤東和鄧小平那樣的政治強人。民粹主義式的政治人物會不時出現，但絕非政治強人。在這樣的情況下，要進行改革，近年來各方所討論的“頂層設計”變得非常重要。

頂層設計當然可以從多個方面來討論，但在中國現有的政治體制內，首先要解決的就是“頂頂層設計”問題，也就是頂層的權力結構問題。和其他政治制度比較，中國政治制度有其自身的優勢（另文論述），但也存在著致命的弱點。簡單地說，中國政治體製表現出過多的內部多元主義，過少的外部多元主義。也就是說，在體制內部權力過於分散，而對體制外，權力則過於集中。

體制內權力過於分散

任何政治體制，無論是民主還是權威主義，最主要的問題就是確立政治責任制。要達到這個目標，內部權力要相對集中，而外部權力則要相對分散。內部權力的集中有利於政治責任制的確立，外部權力分散則是這份政治責任的落實，也就是權力擔當者（內部）對社會（外部）的責任。

如果在政治強人時代，中國內部權力過於集中，現在的體制則是相反，即內部權力過於分散，權力內部有太多的相互制衡。這裡就涉及到一個政治局常委的規模問題。在強人政治時代，常委的規模不是問題，因為不管多大或者多小，權力總是落在主要領導身上。但在強人政治後，情況也不同了。政治局常委從1980年代的五人，發展到後來的七人，再發展到現在的九人。這種擴張儘管有黨內民主和集體領導的客觀要求所需，但也產生了很大的弊端。常委過大，很難運作；常委之間有分工，但少有協調。有人說，中國是“集體總統制”。不過，集體總統制在實際操作層面的最後結局，必然就是沒有總統，執政黨黨內的集體負責，也往往演變成實際上的集體不負責任的局面。權力過於分散，體制運作的效率就成為大問題，政治責任也就無從確立，國家的整體利益也在這個過程中流失了。

人們也可以再舉一個內部權力過於分散的例子，那就是反腐敗機構。從機構設置來說，中國政府的反腐敗是最強有力的。黨、政府、人大等幾套班子都有各種各樣的反腐敗機構，但腐敗繼續橫行。為什麼？就是沒有機構承擔反腐敗的責任。反腐敗的任務分散在多個機構中，誰來承擔責任？這是中國經典故事“一個和尚挑水喝，兩個和尚抬水喝，三個和尚沒水喝”的現實反映。在新加坡和香港，一個規模不大的反腐敗機構就造就出一個清廉政府來，為什麼中國這麼多的反腐敗機構卻反腐敗不力呢？就是因為沒有機構負責任。各個機構互相矛盾、互相扯皮、互相推卸責任的局面，反而為腐敗提供了很多機會。

內部權力要集中。改革和做事情是要權力的，沒有權力什麼事情都做不成。中國現存體制意在從內部製衡權力，結果什麼樣的改革都成為不可能。但是，也要看到，如果權力過於集中在少數人手裡，權力的腐敗也是可以預見的。這就要求在集中內部權力的同時，要向體制外和社會分權。要保證內部權力不腐敗，保證內部權力追求社會整體利益和長遠利益，就要向社會分權。內部權力相對集中，有助於頂層改革意志的確立、改革力量的動員和政策的落實，而外部分權則可以防止強勢社會群體對頂層施加過度的影響，有助於頂層決策更能考慮到社會的整體和長遠利益。

從世界政治發展歷史看，少些內部多元主義，多些外部多元主義，必然要成為中國政治改革的方向。

作者是新加坡國立大學東亞所所長

《聯合早報網》