近期中國大陸能礦資源出口之爭端與課題

楊豐碩
臺灣經濟研究院研究五所所長
2011/8/11
出處：亞太和平月刊第3卷第8期 http://www.faps.org.tw/issues/subject.aspx?pk=214

中國大陸商務部於今(2011)年7月中公布下半年稀土金屬出口配額，經歐盟、美國及日本等國數月來之遊說及斡旋，雖較去年同期增加近一倍，但2011年全年總量僅達30,246公噸，甚至比去年還減少12%。因此，也引起歐盟的抨擊，並要求與中國大陸當局進一步協商。

中國大陸是目前全球第一大稀土金屬生產國（儲存量約占世界之七成），產量即約占全球之九成以上。隨著中國大陸經濟體制改革及市場經濟發展，在稀土金屬生產及加工應用相關產業亦有長足進步，其下游產品加工需求增加，特別是在高科技領域的深加工發展。因而，中國大陸也是全球最大的稀土金屬消費國，其消費量占全球產量近2/3，而且大多是透過加工應用方式銷往外國。

為預防未來可能的資源短缺危機，中國大陸亦師法其他工業國家作法，擬定稀土金屬開發及儲備戰略，自2010年起對國內稀土金屬出口逐步進行管制。中國大陸透過統一定價、出口配額及出口稅等方式來限制稀土金屬出口（出口配額僅限於原料型態），以穩定價格並防止過度開採。

中國大陸稀土金屬出口所引發之爭議，可以溯自2009年9月開始規劃未來稀土金屬生產以優先滿足國內市場的需求為主，每年出口數額將減至3.5萬公噸以下；2010年與日本發生釣魚臺海域作業外交衝突後，對日本曾暫停出口，對美國及歐洲雖持續出口但數量大減。因應此一情勢發展，各國礦商則致力於美國、南非、澳洲等國開發新礦源，以降低中國大陸近似壟斷的影響，但實際生產可能要至2012年以後，而達滿足需求的產量預估至少還要5至10年。

一般認為，對於中國大陸制定相關的稀土金屬開發及儲備戰略，其動機大致可以歸納為：1.在環境上，集中打擊違法違規及亂採濫挖行為，除能改變相關稀缺資源的出口賤賣、掌握國際價格主導權，亦有助於避免災難性的環境污染。2.在政治上，箝制周邊沒有稀土生產國家在尖端軍事科技領域的發展，在地緣政治上扮演關鍵角色，提高在國際社會的影響力與發言權。3.在經濟上，除據以獲致價格上漲利益外，希望跨國企業生產基地移轉，以增加就業機會及財政稅收。4.在科技上，若西方國家無法在其他地區取得穩定的稀土來源，將重創低碳科技的研發及產能，使中國大陸得以獲致超越的機會。

中國大陸對稀土金屬出口之禁限舉措，不但造成價格大漲，也引起各國對稀土金屬供需平衡的關注，認為中國大陸的稀土金屬戰略可能導致對各國經濟與軍事發展影響，並強調管制稀土金屬出口可能損害西方工業國家的戰略與經濟利益。不過，《經濟學人》雜誌則是樂觀看待，認為稀土金屬價格上升，近期雖有利中國大陸的生產及出口企業，但亦將帶動其他地區的開發生產，所以不太可能長期維持。此外，絕大多數需要稀土金屬原料的電子產品都是在中國大陸生產，限制出口措施的影響並不是那麼顯著，也不太可能因此引發貿易戰爭。

中國大陸管制稀土金屬資源開發措施，降低出口限額，並提高價格的舉措，對臺灣而言，作為全球重要高科技電子及低碳綠能產業發展重鎮之一，所受影響雖不若其他先進工業國家顯著，但仍值得政府部門加以正視其長遠發展及影響。

對於中國大陸稀土金屬資源的出口限制，透過世界貿易組織(WTO)爭端解決機制或有可能成為解決這一問題的有效工具。2009年6月美國、歐盟及墨西哥向WTO提出控訴，指控中國大陸藉由對鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、金屬矽、碳化矽、黃磷、鋅等9項工業原料產品之出口限制（徵收出口稅、實施出口配額）違反WTO貿易規則，給予本國出口業者不公平競爭優勢。WTO爭端解決小組於今年7月5日裁定，中國大陸針對工業產品使用原料實施之出口限制，違反WTO全球貿易規則以及中國大陸2001年入會時之具體承諾。此案雖沒有特別涉及稀土金屬，但兩者在事實及法律概念上都非常相似。

裁決結果中最重要的論點，涉及中國大陸對其限制出口措施提出的環保方面理由。中國大陸主張實施原料出口限制是基於保護人類健康與有限天然資源之必要措施，符合關稅暨貿易總協定(GATT)第二十條例外豁免之規定。然而，爭端解決小組報告指出，中國大陸在實施出口限制的同時，未針對本國工業使用這些原材料加以限制，無論從短期或長期來看，皆無法證明出口配額限制及關稅能減少環境污染。亦即，此一問題癥結在於高污染產品的生產過程，而非有無貿易之情形。

這項裁定可能有助於美國及歐盟針對中國大陸意圖限制稀土金屬出口提出的控訴案，指控中國大陸自2010年底開始對稀土金屬出口實施限制並導致全球價格上揚，同時使其國內生產商取得競爭優勢。因此，前述控案結果有可能成為未來歐美指控中國大陸對稀土金屬實施出口配額的判決先例。目前，雖然限制稀土金屬出口措施尚未成為任何訴訟的對象，中國大陸商務部已經宣布可能根據相關法律及WTO的裁決單方面改變稀土金屬出口限制。透過協商和解，可能解決中國大陸在健康或環保問題上的合理訴求，同時又能保證國內外消費者共同分擔因此而產生的任何成本。

因此，如果臺灣在對外能礦資源取得較不充裕的情況下，配合國際間利用WTO爭端解決機制，應可獲致相關奧援。此外，利用現階段兩岸關係較為和緩時期，透過企業間的合作參與部分開發計畫，將對臺灣能礦資源的取得可以有一些正面的協助，抑或許是未來值得思考的方向。