對於如何評價改革開放以來中國政治的發展，存在很大分歧。一些官員和學者認為，改革開放以來，中國的政治體制改革取得了巨大成就，中國社會主義民主政治的優越性越來越明顯。另一些學者則認為，中國目前存在的許多問題恰恰是由於沒有適時進行政治改革帶來的，中國只有實現民主憲政，才能使目前存在的社會和經濟問題得到有效解決。應該說，這些完全相左的觀點，並不僅僅基於對事實的把握和判斷，還根源於基本的政治價值和社會理念。正因為如此，本文並不希求能回答這些爭議的問題，只試圖從政治發展的角度來理解中國政治所發生的變化和它可能的發展方向。我們的考察將表明，近三十年來，中國政治已完成了從“家長式的威權政治”向“共治式威權政治”的轉變，其現實目標是“法治式的威權政治”。    

三十年間中國政治的變與未變

    要考察近三十年來中國政治的變與未變，首先要理解毛澤東時代政治體制的基本特徵。這也是一個極具爭議的問題。但如果離開意識形態的爭論而從政治統治設施和技術方面來考察。也許可以概括為以下幾個方面：1)一黨執政，多黨共存；2)党國同構，以黨代政；3)權力集中於中央和最高統治者個人；4)領導職務終身制；5)權力的轉讓以領導人指定的方式進行；6)政治權力不受憲法的約束和制衡；7)政治權力的合法性來源是暴力革命；8)國家機器和意識形態控制著社會的所有方面；9)依靠政治動員的方式實現高度的社會參與。對於這一體制的特徵，可以用“家長式的威權體制”來概括。這一基本判斷構成了本文進行分析的邏輯起點。我們依此來具體考察中國三十年政治發展歷程中的變與未變。 

    第一，一黨執政的體制沒有變。共產黨是法定的執政黨，掌握著國家的政權。民主黨派有所發展，但它們只能在共產黨領導下發揮有限的政治作用。

    政黨政治是當今時代政治的重要特徵，它是指政黨在政治運作中的核心地位，即由政黨掌握國家政權並在國家事務和社會政治生活中處於核心地位的政治。在各國現實的政治生活中，有的國家法律上明文規定了某黨是唯一的執政黨或者雖然國家法律沒有這樣的明文規定，但由於某些原因，事實上造成了一個黨長期把持政權的局面。中國通過憲法的形式確定：中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。與這種國體相適應的政黨制度是中國共產黨領導的多党合作和政治協商制度。在這個問題上，共產黨的領導人從來沒有動搖過。改革開放伊時，鄧小平就明確提出了“四項基本原則”，其中最核心的一條就是堅持中國共產黨的領導。 

    上世紀80年代末期開始的蘇東劇變，特別是世紀之交一些國家長期執政的大黨老黨的相繼倒臺，進一步刺激了中共領導人對党的建設重要性的強調。人們普遍關心的是如何吸取歷史上那些長期執政的政黨失去執政地位的教訓。這其中最為重要的就是蘇共和執掌臺灣的中國國民黨。這二者下臺的共同特點都是最高領導人對政局演變直接起到了促進作用。與中共一樣，這兩個黨的體制也是列寧式政黨體制，加之共存和鬥爭的時間特別長，彼此非常瞭解，所以中共也特別關注並且反思這兩個黨的命運。早在1989年，正如鄧小平所說的，要是沒有他們這些老幹部，中共就質變了，中國就和平演變了。中共的黨建必須阻止党的最高領導人具有瓦解党的能力。（戈巴契夫與李登輝都是党的最高領導人來改革党的！）

    另一方面，三十年來民主黨派的確有所發展，人數達到了71萬餘人。但民主黨派不是一個完整意義上的、有自己綱領的國民代表和政治黨派，它必須服從中國共產黨的領導。在中國共產黨的領導下，各民主黨派成員參加國家的政治活動，參與國家重大方針、政策、法律、法規的協商制定；參與國家重大政治問題和國家機構領導人選的協商；參與國家事務的管理。但這些黨不是完整的、能夠起到有力監督作用的政黨。據此，可以說，中國的政黨制度這三十年來沒有根本性的改變。

    第二，國家機構建設有所發展，人大制度有所改善，行政機構進行了六次改革。

    客觀地說，作為中國共產黨執政能力重要環節的人大的職能和權威已有所發展。但發展過程中，人大代表本身出現了兩個備受關注的問題：一是人大代表的構成問題，一是人大代表的職業化問題。在代表構成上，人們比較關注農民的代表問題。但筆者認為，這個問題實際上並不重要。因為職業身份的構成並不必然決定代表的代表能力。中國的人大制度一方面沒有解決人大代表的來源問題，因為我們所謂的選舉，只是個現象式的選舉；另一方面，它沒有解決人大代表職業化的問題。許多西方國家，如美國憲法第六條規定：“參議員和眾議員在當選後之任期內，皆不得受任合眾國當局下所設置或者加薪的任何文官職務；凡任合眾國任何官職之人。在繼續供職期內，皆不得出任國會議員。”在中國，普遍的還是社會各界及政府官員在兼職。許多官員自己就是人大代表，這實際上是不適當的。目前，政府官員兼任人大代表的現象有所改變。我們看到，在第十一屆全國人大代表中，省級政府組成部門領導幹部代表比上屆減少了三分之一。

    三十年來，中國的行政機構進行了六次改革。在機構、人員精簡和職能轉變過程中逐步形成“行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制目標。2008年改革，實行大部制。大部門體制，是指把業務相似、職能相近的部門進行合併，集中到一個大部門。以行政體制為中心的政府改革，最重要的是實現政府自身的轉型。這個轉型應是兩大任務：一是由管制型政府轉向服務型政府，二是由經濟建設型政府轉到一個公共治理型政府。現在看，這兩大任務都沒有完成。

    第三，政治權力結構有所變化，最高權力實現共治，地方權力利益化明顯。 

    政治權力結構是指政治權力系統中各構成要素及各層級之間構成的相互配置關係。我們著重分析兩個方面：一是最高權力的配置問題，一是中央與地方的關係問題。關於最高權力問題，突出地體現在中央領導集體。胡錦濤在十七大報告中指出，要嚴格實行民主集中制，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數人專斷；推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要幹部票決制；建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作並接受監督的制度；完善黨的代表大會制度，實行党的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制。學界對此也多有論述，如國家行政學院教授許耀桐認為，中國共產黨這三十年有非常大的變化，其中最重要的變化是討論決定重大問題和任用重要幹部的票決制，它已經不能由個人做主。這為實現黨內民主邁出了關鍵的一步。當然，黨內民主和社會民主完全是兩個概念。一個特定集團的民主，終歸不能代替社會民主的發展。但終究而言，它擺脫了單個人的權威。

    中央和地方關係也是一種權力配置的重要關係。中國經濟發展的一個最重要的原因就是中央和地方的分權。中央和地方分權之後，地方擁有了更多的自主權，所以才有經濟特區的出現，廣東沿海等發達地區的產生，等等。但是，在區域經濟崛起的過程中，政治層面的發展開始出現了地方利益的顯化。教育部一位原副部長曾言：中央政策有時都出不了中南海。地方利益、最高權力的集體所有，與中央和地方的關係分化，是同時存在的。這種狀況的發展會影響到公共利益的實現及社會的穩定。 

    第四，幹部人事制度有所改變，職務終身制被廢除，確立了公務員制度。 

    鄧小平在《党和國家領導制度的改革》指出：“關鍵是要健全幹部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度。對各級各類領導幹部(包括選舉產生、委任和聘用的)職務的任期以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定。任何領導幹部的任職都不能是無限期的。”這是我國政治體制改革的綱領性文獻。2006年，中共中央出臺的《黨政領導幹部職務任期暫行規定》、《黨政領導幹部交流工作規定》、《黨政領導幹部任職回避暫行規定》三個檔進一步規定，今後從縣級直到中央的黨、政、人大、政協、紀委、法院、檢察院的正職領導幹部，在同一職位上連續任職達到兩個任期，不再擔任同一職務；擔任同一層次領導職務累計達到15年的，不再擔任同一層次領導職務。這就是說，同一個職務最多只能任職10年，同一層級職務最多任職15年，不能無休止地任職下去。這些規定保證了黨政領導幹部職務包括黨的最高職務在內的更迭輪替制度化，有序化。 

    公務員制度也是目前中國的一個很重要的制度。中國的“公務員”，按照2006年1月1日實施的《公務員法》的界定，大體上是通常所說的“黨政幹部”，包括“黨、政、群”三大領域，即國家行政機關幹部、黨派機關專職幹部和主要人民團體的專職幹部。如果以廣義的“財政供養人員”作界定，包括了黨政機關幹部、事業單位幹部，兩者的工勤人員和退休人員，農村部分領補助的村組幹部，目前規模約為5000萬人。這個制度對於中國的政治穩定具有重要的積極意義。當然，這個制度也有一些漏洞和缺陷，但它終究提供了一個相對公正的平臺，給了社會下層民眾一個通過自己的努力進入政治社會上層的機會。只要通過努力攀援到權威階層的道路不被堵塞，制度化地吸收和容納更多的體制外的社會力量，就不至於使他們走到反體制的軌道上去。

    第五，國家機器和意識形態控制逐步轉向依法治理，公民參與有所擴大。 

    國家機器和意識形態對社會生活和政治生活的全面控制狀況有所改變，運動式的動員方式向公民制度性參與的方向發展。在全能政治時代，國家對人的自由流動實行完全控制。改革開放後，經濟的發展使人員的流動開始出現。這種控制力度的減弱是經濟社會發展的必然結果。它使人們建立在原來強制性政治認同和人身依附基礎上的人與人之間的關係發生重大轉變。當社會發展時，“單位”所具有的限制作用也發生了很大變化。所以，原來靠運動的方式動員老百姓的方法，依靠意識形態進行統治的辦法，現在不行了，因為人們不再相信空洞的意識形態說教。因此，党提出要依法治理國家。它必須尋求新的方式獲得政治認同和權威。

    中國公民的選舉性參與沒有實際性的發展，領導幹部基本上實行的還是內控式選舉。我們看到，在實際選舉中，省長選舉絕對不會有兩個候選人，省委書記更是如此。在基層的縣、鄉實際選舉中，上級對下級的控制使得真正公正的選舉難以實現，政府可以通過其他變通的措施違逆選民的意願，如調動選民通過合法方式選出的縣長、直接干預選舉等等。因而，選舉制度在中國還沒有真正地實現。村委會選舉有所發展。目前，中國有村委會66萬多個，村委會幹部近320萬人，80％的農村基本建立了村民會議和村民代表會議制度，涉及近64600萬人。但村委會的問題不是政權問題，它是社區問題。人們普遍認為，有沒有選舉沒關係，只要村莊有一個和諧的生活就可以了。綜上所述，中國現在政治體制從權力運行的本質上講，還是一個威權體制，但已是一個處於發展中的“共治式的威權體制”。