【解析】文 / 劉孟錦律師.楊春吉
    依最高行政法院97年06月30日97年度判字第651號判決揭示：「依土地法第43條規定，須依土地法所為之登記，始有絕對效力，而具公示作用。至依『土地分割改算地價原則』改算之前次移轉現值，雖有於土地登記資料中為註記，但其並非依土地法所為之登記，自不生土地法第43條規定之登記絕對效力，亦無何公示之作用。故上訴意旨以改算之前次移轉現值已發生公示性及拘束力，執法安定性原則，指摘原審判決違法云云，自無可採。」

惟「原審以：按行政機關之行政處分涉及人民權利之限制時，應有法律之依據，否則即違反法律保留原則，而屬違法。又土地登記簿之『註記』，並非土地法第37條第1項所規定之土地及建築改良物權利之登記，而依內政部發布之登記原因標準用語記載，所謂註記，指在標示部、所有權部及他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記。包含公告徵收、編為建築用地之出租耕地、代管、國宅用地、重測面積更正中、三七五出租耕地及其他一般行政法令規定事項等，足見合法之註記，僅係客觀事實之記載，其目的在促使嗣後登記人員注意，或使第三人知悉其事實，避免遭受不利益，故註記不得涉及人民權利之限制事項。

至若地政機關假藉註記之名，實則在土地或建物登記簿上為限制人民之權利之記載，並發生公示之效力，其行為已影響土地或建物所有權人對該房地之使用、收益、處分等權利，並對外直接發生法律效果，自不應拘泥於其所使用之文字，而應認該註記為行政處分。……

觀之本件土地登記簿及建物登記簿之註記，無非表示系爭土地有違法變更地目之事實，以供第三人有知悉該事實之機會，避免第三人遭受不利益，原係基於社會交易安全考量及避免日後處理付出龐大成本之權宜處置，並不發生任何登記之效力，亦未對外直接發生法律效果，自不影響被上訴人對該房地之使用、收益及處分權益。至系爭土地是否受原『田』地目有關土地使用管制之限制，及系爭建物得否辦理改建、增建及變更使用執照，原應依相關土地使用管制及建築管理法令，尚非因前開註記即得發生各該效果。揆之前開規定及說明，本件註記尚難認係行政處分。」亦為最高行政法院97年06月12日97年度判字第569號判決所揭示，從而，土地登記簿之「註記」是否為行政處分，仍應依行政程序法第92條：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」及訴願法第3條：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。」所定者，加以判斷，而非一概而論。

有關行政處分之認定，拙著【行政法法律問題】何謂「行政處分」？：「【問題】可以回答我何謂「行政處分嗎?還有該如何去判別?可以用比較生活或釋白話一點解釋~因為行政法裡面的文字太文言文了?例如: 1.農產品行情報導 2.節育宣導 3.准許新藥上市 4.租用辦公大樓上面哪個是行政處分呢??適用什麼樣的原則去判別的呢（註一）? 【解析】按所謂行政處分，乃指行政程序法第92條：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（第1項）。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同（第2項）。」規定下之行政處分（註二），其大致上區分為第1項之行政處分，第2項前段之一般處分及第2項後段公物之設定、變更、廢止或其一般使用者等3者，其要件亦有不同，甚難僅以少許篇幅予以詳盡，但從提問人所舉例「農產品行情報導」、「節育宣導」、「准許新藥上市」「租用辦公大樓」等4個例子來看，其涉及者為第1項之行政處分，其要件為：

A.「須為行政機關（註三）所為」、B.「須行政機關就公法上具體事件所為之決定（註四）或其他公權力措施」、C.「須對外直接發生法律效果（註五）」、D.「須行政機關之單方行政行為」等4項要件。

換言之，實務上之個案須同時符合前揭4項要件，始謂行政處分（註六），始得依訴願法提起訴願及依行政訴訟法提起撤銷訴訟，果欠其一，即非行政處分，亦難依訴願法提起訴願（註七）及依行政訴訟法提起撤銷訴訟。前揭「農產品行情報導」、「節育宣導」、「准許新藥上市」「租用辦公大樓」等4個例子中，「農產品行情報導」與「節育宣導」，雖可能係行政機關之單方行政行為，但並非係就公法上具體事件所為之決定，對外亦無直接發生法律之效果，當非行政處分，僅為資訊之公開或可能為行政指導（註八）而已；至於「准許新藥上市」，符合前揭要件應為行政處分；但「租用辦公大樓」，係行政機關基於私人之地位所為之私經濟行為，原則上應屬民法租賃，非行政處分，惟因政府採購法採兩階段理論之關係，在契約成立前所為之招標、審標及決標，非無成為行政處分之可能（註九）。

註一：問題來源：95年2月20日奇摩知識+首頁>社會人文>法律>生活法律＞請詳細說明何謂”行政處分”~跟列舉許多生活例子。

註二：訴願法第3條：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。」亦同義。

註三：此稱行政機關，行政程序法第2條第2項至第3項：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」參照。例如臺北縣政府、臺北市政府、臺北市政府一級局處固為行政機關，但臺北縣政府教育局，則非行政機關，是其欲為行政處分時，應以臺北縣政府之名義行之，始符合「須為行政機關所為」之要件。實務上，最高行政法院44年12月13日判字第70號判例：「臺灣省各縣耕地租佃委員會對外行文，依其組織規程第十二條之規定，係以縣政府之名義行之，其對外發表之文書，如含有行政處分之性質者，自應視為縣政府之處分。人民如認為有違法或不當之情形，自得提起訴願。」可資參照。

註四：就此，最高行政法院60年12月09日判字第819號判例：「訴願法及行政訴訟法上所謂之處分，係指行政官署本於行政權作用，就特定事件對於特定人所為之具體處分而言。如官署為貫徹某種行政上之設施，本於其職權，在法律規定範圍內，以命令實施一種辦法，限制不特定人為某種行為。此項命令，不得認為行政處分，人民對之不得提起訴願。」參照。

註五：就此，最高行政法院44年08月23日判字第34號判例：「訴願法第一條所謂官署之處分損害人民之權利或利益，係指該項處分所生具體的效果，損害該人民之權利或利益而言。本件被告官署 (臺灣省政府) 之該項命令，係就其與原告間關於私權爭執之事項，命令所屬機關為某種處置，其命令之對象，為台南市政府，雖曾將此項命令之副本送達與原告，但此並非本於行政權對原告為何處分。此項命令，僅係指示台南市政府對於原告為行政處分。必待台南市政府遵令為塗銷登記，變更為國有之登記後，始有損害於原告之權益。原告如認台南市政府依該項命令所為塗銷登記等處分行為為違法或不當，有損害其權利，則依司法院院字第六一七號及第一一六五號解釋，應以台南市政府為原處分官署，而向被告官署提起訴願。」、61年04月04日裁字第61號判例：被告官署受民事法院囑託丈量系爭界址，係屬鑑定性質，其鑑定結果之取捨，權在法院，與行政機關本於公法上權力服從關係所為之處分行為迥然不同，而該官署對原告複丈之申請不予受理，通知其向管轄法院請求依法處理，此項通知，於系爭界址並不生法律上之任何效果，僅屬單純之意思通知，亦難認為行政處分，原告對此通知遽依行政爭訟程序，請求救濟，自為法所不許。」可資參照。仍須注意的是，所謂法律效果不以公法上的法律效果為限，發生私法上的法律效果亦屬之。

註六：其不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，司法院大法官會議86年03月21日釋字第423號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。行政法院四十八年判字第九六號判例僅係就訴願法及行政訴訟法相關規定，所為之詮釋，與憲法尚無牴觸。」參照。

註七：最高行政法院44年06月14日判字第18號判例：「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」參照。

註八：所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為（行政程序法第165條參照）。

註九：政府採購法第74條：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」、第85-1條：「機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得以下列方式之一處理：一 向採購申訴審議委員會申請調解。二 向仲裁機構提付仲裁。前項調解屬廠商申請者，機關不得拒絕。採購申訴審議委員會辦理調解之程序及其效力，除本法有特別規定者外，準用民事訴訟法有關調解之規定。履約爭議調解規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之。」參照。」或可參照。