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中國地產有兩大泡沫,但背後原因只有一個(下) ----- 經濟觀察報
2025/01/29 22:05:50瀏覽35|回應0|推薦0

2022-06-13 劉勁、陳宏亞/文

土地財政與地方政府的收入結構

是什麼原因導致中國地產的兩個泡沫?背後的原因並非來自於對房產的投機行為,而是結構性的,來自地方政府和中央政府的分稅制度,以及地方政府在經濟發展中的核心作用。自上世紀80年代以來,中央政府和地方政府在中國經濟建設中扮演的角色有著清晰分工,中央管規劃和調控,地方管實施和落地。1980年至2020年,地方政府在全國一般公共預算支出中的比重從45。7%提高至85。7%,一般公共預算收入中的比重從75。5%下降至55%。收入和支出的缺口由中央補貼、債務融資和土地財政來彌補。 1994年分稅制改革為日後的土地財政留下了重要伏筆:中央政府將所有與土地有關的稅收,包括城鎮土地使用稅、耕地佔用稅、土地增值稅、契稅、房產稅,全部劃歸給了地方政府。更重要的是,將當時規模還很少的土地出讓收益,也全部劃給了地方政府。這樣的制度設計讓地方政府有很強的動力來擴大土地收入。2000年,土地出讓收入僅佔地方財政總收入的5。9%,2020年這一比重已經提高至42%,如果再算上其他與土地相關的稅收,地方政府財政收入中一半以上(52%)來自土地。

土地財政為什麼會導致兩個泡沫?

首先,土地所有權歸屬於國家,除國家機關用地、軍事用地、公共基礎設施等用地外,地方政府在很大程度上能夠決定建設用地在工礦倉儲、商業服務和住宅用途之間的分配比例,即三種用地的分別供給。價格本由市場來定,但地方政府可以透過增加或減少某種土地的供給來影響最終價格。為發展地方經濟,地方政府一個最主要的作為就是招商引資。為成功把企業引進來,地方政府一個主要手段是提供稅收和其它資源上的優惠。其中,土地是最重要的資源,廉價的工業用地成為標配。工業用地的價格在經濟高速發展的過程中居然逐年下降,就說明招商引資的難度愈來愈明顯。但地方政府如果用超低的工業地價來招商引資,必然留給商用和住宅用地就會減少。招商引資帶來新企業的進駐又產生新的就業機會,吸引更多農村和外來人口流入。這樣,一方面住宅用地的供給受到制約,一方面對住宅的需求在擴充套件,住宅用地的價格自然會上升。上升的住宅用地價格能讓地方政府獲得更多土地出讓收益,用以彌補招商引資中對企業的補貼成本。所以,土地財政的經濟邏輯在短期內是閉環的,投資和融資是相輔相成的存在。但這種邏輯也是脆弱的。招商引資這種外力推動的發展是有盡頭的,城市發展到了一定程度必然不可能到別的國家或區域挖企業,而需要自身的有機發展。此外,土地財政的發展必然導致工業用地和住宅用地的剪刀差愈來愈大,直到住宅用地的價格漲到老百姓無法容忍的程度,帶來諸多社會甚至政治上的問題。

脫離土地財政是穩地價的唯一長期出路

土地財政是中國房價泡沫最重要的推手,百姓和地產商的投資投機行為最多是輔助。要穩房價就必須解決土地供給的機構性問題,改革土地財政就成了關鍵中的關鍵。這是一件非常複雜的結構性問題。土地財政是中國過去20年以地方政府為主要抓手的經濟發展模式的核心組成部分。改革土地財政實際是要從根本上改變地方政府的融資和投資方式。在不改革土地財政的情況下控制地產泡沫,只能透過限購、限貸甚至限價這些行政手段。但行政手段並不能從根本上解決土地供需關係的不平衡。限購使有能力的消費者不能滿足其消費需求,也使其不能對總需求做出貢獻(中國最缺的是內部需求);限貸使投資收益很好的專案得不到開發,失去為經濟發展做貢獻的機會;限價必然引發灰色市場,市場會用各種變通的方式改變交易的實際價格,重新達到供需平衡。“三條紅線”由於來勢很猛,自然會引發房企爆雷,管理不好就會引發更加嚴重的金融危機。一個不爭的事實是,地方政府以招商引資為核心的發展模式在2022年今天已經極其乏力、走到盡頭。從國家整體層面看,靠土地和財政的優惠政策招商引資,只有在大量外資流入的情況下才是整體有益的。不同城市之間在招商引資上的競爭,在全國範圍來看都是零和博弈。淨作用僅僅是降低企業的投資成本,增大產能。但羊毛出在羊身上,最後都要付高房價的百姓來買單。然而,產能過剩,消費不足卻又是中國經濟中最難解決的核心問題。在改革開放初期和中期,這種招商引資的策略為中國吸引了大量外企,帶動經濟騰飛。

但在中國經濟體量從大型轉為超大型、與西方國家關係日益緊張的情況下,繼續用優惠條件吸引外資的這條路已走不長遠。剩下的就僅僅是本土城市之間的零和博弈。 對於降低零和博弈,我們的建議有兩點。 第一,設立地方政府為招商引資所能提供的最高補貼率。中國地方政府招商引資的方式類似於國際上透過低稅率吸引外資的做法。在過去幾十年中,一些小國家為吸引外資入駐,給予企業低廉的直接稅稅率。對於資本流出國來說,不但流失就業機會,也失去了稅源,政府財政支出壓力陡增。針對這個問題,OECD在2021年達成一項協議,將全球企業最低稅率設定在15%;各國仍然有權設定本國的任何稅率,但如果跨國公司在該國的稅率低於15%,其母國有權將公司的稅收補足至最低15%。中國可以參照OECD的做法,為地方政府稅收優惠政策設定限額,由此限制地方政府間的零和博弈。第二,重新梳理央地在財政收入上的分享關係,降低地方政府以住宅價格用地補貼工業用地的動機和能力。一方面,可以考慮將土地收入讓中央和地方政府共享,降低地方政府實施土地財政的動機。另一方面,可以考慮將流轉稅、企業所得稅、個人所得稅等稅種,在更大程度上分給地方政府。這樣做的好處是,既可以補充地方政府稅源,又可以將地方政府的注意力,從投資轉向運營,能夠透過做好服務、辦好民生進行良性可持續的發展。 (劉勁系長江商學院教授,陳宏亞系長江商學院研究員)

( 時事評論兩岸 )
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