中國住房政策的癥結在哪裡？

[鄭永年]　(2009-12-22)

　　大量的泡沫是地方政府和發展商利益共同體的結果。更為嚴重的是，對房地產投機的巨額利益，也正在促使中央國有企業大舉進軍這個產業。

　　很多年裡，中國的房地產市場不僅已經成了中國民眾、政府和發展商的永恆話題，而且也是國際投資者和投機者的深切關注對象。最近隨著迪拜世界債務事件的爆發和中國電視劇《蝸居》的播出，不同的人群對中國房地產的市場表現出不同的情緒來，或者憂慮，或者恐慌，或者憤怒。感到憂慮甚至恐慌的政府，因為房地產市場存在的巨大泡沫，已經成為中國經濟的最大隱憂；而感到憤怒的民眾，因為越來越多的中國民眾被變相地剝奪了“住房”權。

　　房地產泡沫不是新鮮事，在很多年裡，泡沫一直在不停地上升。根據對北京、上海和深圳等大城市的調查，大城市的房屋空置率已經遠遠超過10%的國際警戒線。在不少地區，這一比例甚至已經達到50%以上。同時，房地產對中國經濟的重要性也不容置疑。房地產已經佔了GDP的6%，四分之一的投資在房地產行業，50多個產業與房地產關係密切。

房地產綁架中國經濟

　　正因為如此，有關當局有足夠的理由要擔憂房地產。前面有日本的例子。上世紀八十年代末和九十年代初，日本房地產泡沫解體之後，日本經濟在此後的二十多年裡沒有走出過陰影。海內外，早就有很多人在討論中國是否會步日本模式後塵的問題。現在又有迪拜世界事件。房地產無疑已經成了中國經濟的金箍咒，因為房地產的解體也很可能就是中國經濟的解體。因此，有關當局一直不敢有絲毫的鬆懈。多年來，儘管有關當局也對房地產市場多有不滿，但一旦當房地產遇到危機時，必出手相救。這次金融危機之後，政府出台的龐大應付危機的資金，也有很大一部分流向房地產。毫不誇張地說，房地產已經綁架了中國經濟，因此也綁架了為中國經濟負責的中國政府。

　　與泡沫和空置房平行存在的現實是，中國85%的家庭無力購房（根據中國社會科學院的最新調查）。這種情況使得中國社會對房地產業現狀，以及對政府無能改變這種局面的不滿在已經到達了一個新的沸點。

　　到底是什麼原因造成了中國房地產這種荒謬的局面呢？很多人往深一步，轉向了土地供應市場，指向政府的責任。的確，就土地而言，政府負有不可推卸的責任。長期以來，政府行政限制土地的供應量，政府也搞寡頭式壟斷。同時，政府所推行的“招拍掛”制度也阻礙著競爭性土地供應市場的形成。

　　很顯然，各級政府的賣地財政提高了土地價格；為了消化高價土地，發展商就抬高房價。這似乎很合乎經濟邏輯。多少年來，人們所聽到的似乎也只有經濟學家的聲音，那就是供求關係。但供求關係已經很難解釋今天中國的房地產市場的現狀了。很簡單，如果求大於供，那麼就不會有那麼大量的空置房了；如果供大於求，那麼，就不會有那麼多的人買不起房了。那麼，在供求關係之外，還出了什麼問題呢？

供求律以外的因素

　　房地產市場現狀的形成當然有很多原因。但依筆者看，最大的因素莫過於發展房地產市場的主導思想的嚴重失誤。簡單地說，在中國，房地產被視為僅僅是經濟政策的一部分，而非社會政策的一部分。因為把房地產視為經濟政策，其GDP功能（對經濟增長的貢獻）被凸現出來，而其社會功能（社會成員對住房的需求和人們的“空間權”）就被忽視。因為商品房兼具投資和消費價值, 人們對其價格上漲有預期。開發商利用這樣的社會預期去囤積土地和新房，購房者也會迫不及待地去賣房。從而一步一步地把房價逼向新高。要解決這個問題，政府就要扮演一個很重要的角色。但在中國，政府不僅沒有起到正面的作用，反而惡化這個局面，使得人們對房產價格的上升的預期牢不可破。地方政府無視住房的社會功能，而只強調住房的財政功能，即“土地財政”。土地轉讓金普遍佔到地方財政收入的30%以上，許多地區60%到70%的基礎設施投資依賴土地財政。除了一般商品房的大幅漲價之外, 住房的社會功能的缺位，更體現在廉租房和經濟適用房供給的極度缺乏。

　　縱觀世界各國，凡是房地產市場發展健全和公共住房解決得好的國家，都是把房地產作為國家社會政策的一部分。這些國家並不把房地產看成是其經濟增長和發展的一個重要資源，就是說，房地產對GDP的貢獻不是這些國家政府的首要考量，首要的考量是社會發展，是社會成員的居住權。經濟因素當然很重要。房地產的發展也必須考慮到供求關係，否則是不可持續的。但是這種經濟考量是在宏觀的社會政策構架內進行的。

　　歐洲一些國家在早期也是把房地產作為經濟增長來源，也同樣產生了很多社會問題。隨著原始資本主義向福利資本主義轉型，住房政策，尤其是公共住房政策越來越變成這些國家的社會政策的一部分。

　　到今天，很多國家尤其是北歐國家，房地產完全屬於社會政策，對房地產對經濟增長的考量已經變得不那麼重要。應當指出的是，那些把公共住房僅僅看成是對窮人的救濟的福利國家，公共住房也是不成功的。在這些地方，公共住房最終變成了貧民窟。

新加坡的公共住房經驗

　　新加坡是亞洲社會房地產市場發展得最健康的國家。新加坡學習了歐洲公共住房的經驗，又結合自己的國情，創造了獨一無二的公共住房制度。如果說在西方社會，公共住房主要是為了社會弱勢群體的，那麼在新加坡，公共住房是為全體社會成員的，80%以上的家庭住在公共住房。公共住房投資是新加坡社會性投資的最為重要的一個環節。應當指出的是，新加坡的住房政策的指導思想就是“居者有其屋”的傳統儒家思想。

　　反觀中國，房地產從一開始就被認定為經濟增長的一個最主要的來源。或者說，房地產是包括從中央到地方的各級政府GDP主義的一個核心組成部分。在GDP主義的指導下，房地產成為生產（建設）性投資，而非社會性投資，從而剝奪了房地產的公共性。房地產本來就是一種特殊的社會產品，因為其直接關切到社會成員的空間居住權。同時，房地產也直接關乎社會穩定和和諧。但在GDP主義構架內，房地產的唯一考量是利潤，而非社會生活的其他方面。

　　這樣，無論哪個角色，政府、發展商還是投資者，都想從房地產那裡獲得巨額的利益。正因為這樣，在中國房地產投資過程中，帶有極大的投機性。一些投資者甚至僅僅是為了投機。當房地產被投資者或投機者所操控時，其和大多數社會成員的實際需求就沒有了任何關係。（類似的情況也表現在投機性金融經濟和實體經濟毫無關係上。）應當指出的是，中國的地方政府也是這個過程中的投機者。

　　不管地方政府投機的動機（如地方財政考量）的理由如何，在製造房地產泡沫方面，地方政府和發展商同樣具有不可推卸的責任。實際上，大量的泡沫是地方政府和發展商利益共同體的結果。更為嚴重的是，對房地產投機的巨額利益，也正在促使中央國有企業大舉進軍這個產業。

　　GDP主義盛行，有關方面就很難推出有效的房地產發展政策。這些年來，面對社會的不滿，儘管也有一些政策出台，例如“廉租房”和“廉價房”，但遠不能解決問題。截至2006年，政府支出中用來解決住房問題的資金只佔財政支出0.17%，這只能是杯水車薪。更重要的是，抑制房價政策結果剛好是政策初衷的反面，就是說，每出台一個控制房價從而幫助中低收入家庭的政策，就把房價推到一個新高點，從而又一次為低收入家庭雪上加霜。原因再也簡單不過，無論是發展商還是地方政府都有巨大的動力來扭曲政策，從政策“尋租”。

中國房地產成為資本的“遊戲物”

　　正因為房地產的唯一目標是“錢”而非社會大多數成員的需要，中國的房地產市場呈現出過度的開放性和投機性。在剝奪了大多數社會成員的居住權的同時，中國各地的房地產不僅向國內的“炒房團”開放，而且更向國際資本開放。很大程度上說，中國房地產已經成了國內外資本的“遊戲物”。從技術上說，要遏制炒房和投機並不難，例如可限制購房的數量、規定住房居住的最低年限、收取房產稅（即是在宣稱私有財產不可侵犯的美國也是徵收房產及其房產繼承稅的）等等。問題在於，所有這些可以非常有效的舉措並不符合發展商、投機者和地方政府的共同利益，沒有人會使用這些技術來限制房地產。進而，如上面所說，房地產也綁架著中國經濟和中央政府，有關部門也沒有動力真正去採取行之有效的方法，儘管它們也面臨社會的壓力。畢竟，在這個體制內，對有關部門來說，經濟利益大大重要於社會利益。

　　很顯然，就房地產而言，中國政府面臨雙重的挑戰。一方面是房地產泡沫。房價泡沫一旦破滅，總體經濟就要遭殃。另一方面是社會成員的居住權。在各種社會文化因素的作用下，大多數中國人非常認同居者有其屋這一說法，年輕人普遍並認為幸福和房子息息相關。這兩方面的後果都會影響社會政治的穩定。最嚴峻的是，儘管這樣的壓力其他市場經濟國家也面臨過，但中國沒有其他國家解決房地產問題的動力和制度機制。在西方國家，房地產從經濟政策演變成為社會政策是有強大的社會運動來推動的。在強大的既得利益的面前，中國的房地產政策似乎已經山窮水盡。一定也要有強大的社會運動來促使房地產政策的有效轉型嗎？人們只能拭目以待了。

作者是國立大學東亞研究所所長

文章僅代表個人觀點

《聯合早報網》

鄭所長提及縱觀世界各國，凡是房地產市場發展健全和公共住房解決得好的國家，都是把房地產作為國家社會政策的一部分。

這些國家並不把房地產看成是其經濟增長和發展的一個重要資源，因此房地產對GDP的貢獻不是首要考量，其首要的考量是社會發展，是社會成員的居住權。

新加坡“居者有其屋”的施政理念即很成功，80%以上的家庭住在組屋，90%以上的新加坡民眾都有自己的住宅。

中國改革開放，推動市場經濟，政府、發展商成為投資者，都想從房地產那裡獲得巨額的利益，因此帶有極大的投機性。當房地產被投資者或投機者所操控時，其和大多數社會成員的實際需求就沒有了任何關係。

就房地產而言，中國政府面臨雙重的挑戰。一方面是房地產泡沫一旦破滅，總體經濟就要遭殃。另一方面是社會成員的居住權。

以上這兩方面的後果都會影響社會政治的穩定，但中國沒有解決房地產問題的動力和制度機制。

在西方國家，房地產從經濟政策演變成為社會政策是有強大的社會運動來推動的。在強大的既得利益的面前，中國的房地產政策似乎已經山窮水盡，將成為一個嚴重的社會問題。