中國少數民族政策的問題到底在哪裡？

[鄭永年]　（2009-07-21）

 
　　繼去年西藏騷亂之後，新疆烏魯木齊又發生了騷亂。儘管這些騷亂都有很複雜的海外背景，但不管怎樣，這些都表明中國的民族矛盾的凸現。在西藏騷亂和新疆騷亂之後，有關方面都紛紛指向海外藏獨和疆獨力量。這並沒有錯。在全球化時代，主權國家內部所發生的越來越多的重大事情都可以和主權國家之外的因素相關聯。西藏問題和新疆問題更是如此。多年來，這兩個問題因為海外藏獨和疆獨力量的興起，加上西方一些視中國為敵人的政治力量的配合，已經被大大國際化了。海外因素已經大大超出中國政府可控的範圍之內，不管政府作怎樣的努力，也不會得到根本的改變。

　　接受這樣一個事實並不表明中國政府可以對國內民族問題無動於衷。事實上，不管海外的因素有多麼重要，最主要的因素還在內部。現在民族衝突發生了，就要反思內部的民族政策。要達到民族和諧，就要從反思建國以後所確立的民族政策做起。

民族自治制度的由來

　　建國後，中國的民族政策是列寧和斯大林版本的，尤其是斯大林版本。列寧主義的民族政策實際上包括著很多自由主義的因素。西方自由主義典型的民族政策就是“一族一國”（one nation, one state），這種理想最終表達在美國總統威爾遜所提倡的民族自決（national self-determination）原則上。列寧所提倡的民族自決和自由主義具有很大的相關性。斯大林後來把列寧的民族自決原則有了更為具體的表述，並對何謂民族作了規定。

　　中國共產黨在革命時代完全接受了列寧和斯大林的民族理論。毛澤東等領導人在革命的早期就非常信仰“民族自決論”，認為各個民族可以獨立。在和國民黨的鬥爭過程中，毛澤東更多強調的是階級衝突，認為民族衝突的本質是階級衝突。他因此認為，漢族和少數民族都受國民黨政權的壓迫，兩者可以聯合起來和國民黨政權進行鬥爭。這既是毛澤東的認識，也逐漸成為非常有效的政治策略。隨後，共產黨不斷調整政策。解放以後，不再提“民族自決”的概念，而代之以“民族自治”制度，從理想轉向現實。

　　另一方面，為了切實保障少數民族的利益，中國政府機械地根據斯大林的民族定義進行大規模的民族鑑別運動，很多民族的人口儘管非常之少，但也具有了自己獨特的民族認同。在西方，民族更多的是和宗教和種族聯繫在一起的，但在中國很多只是在文化和生活習慣上表現出差異的社會群體也變成了民族。這就是我們今天所看到的五十六個民族。

　　經驗表明，即使是民族自治制度仍然過於理想。過於理想式的民族政策不僅不利於國家的整合和民族的融合，反而經常會演變成民族分離的制度基礎。更嚴重的是，過於理想的政策也沒有能力在實踐層面保障少數民族的權利。民族自治原則給各民族之間的融合關係和民族的治理設置了組織和結構上的困難。民族自治有名無實。

　　道理很簡單，如果完全實現自治，就和自決並沒有多大的差別，而自決又和獨立可以等同起來。在完全的自治、自決和獨立之間沒有明確的界限。即使在理論上可以理出一些界線，操作起來也會很困難。

　　正因為如此，無論是前蘇聯還是中國，都沒有具有實質性的民族自治。理論上的民族自治依靠的是基於暴力機器之上的政治統治。有些時候，為了消化民族矛盾，進行不同形式的民族同化政策，所謂的民族同化就是少數民族向主要民族靠近。從世界史來看，很多國家的政府（無論是民主還是非民主的）都曾經嘗試過民族同化政策，但迄今為止並沒有成功的例子；相反，經常導致民族衝突。

民族自治今日面臨更大挑戰

　　到今天，民族自治面臨更大的挑戰。嚴格意義上的民族自治在傳統非流動社會比較現實。當代的很多因素包括工業化、城市化、商業化、全球化和區域化，都促成了各民族處於一個高度流動狀態。沒有人可以阻止少數族群的人流動到漢族地區，同樣也很難阻止漢族人口流動到少數民族地區。西方對中國的很大一個指責就是大量漢族人口進入少數民族地區。但是他們忘記了這種流動並非政治力所推動，而是上述各種因素自然推動的結果。這些因素本來可以成為促進民族融合的因素，但自治制度反而阻礙著民族的融合。（應當指出的是，如果不容許各民族之間的自由流動，很可能會演變成民族隔離制度。）

　　在民族自治制度下，政治控制不可避免。另一方面，為了政治控制的合法性，中國政府在經濟上大力扶持少數民族。這一政策非常重要。很多經驗研究表明，在民族問題上，經濟發展水準對於民族穩定至關重要。人太窮了，就容易激進，甚至體現出暴力的特點。無論在什麼國家，窮人很容易被動員起來，如果加上宗教信仰因素，更會走向極端，甚至恐怖主義。中東一些國家的經驗就說明了這一點，儘管動員者大都是受高等教育者，但被動員起來搞暴力、犧牲自己的則是窮人。

　　但同時也不能想當然地認為，只要經濟發展了，就會走向民族和諧。也有豐富的經驗表明，經濟發展往往導致民族矛盾的激化。隨著經濟發展，教育水準的提高，少數民族的民族意識也會隨著提高和強化。

　　此外，經濟發展的好處在不同民族之間的分布是不一樣的，在同一個民族的不同社會群體中也是不一樣的。在當今的中國社會，民族之間的和民族內部的收入分化是民族矛盾的其中一個主要原因。用馬克思的話語來說，這裡其實有“階級矛盾”的成分，只不過當階級矛盾遇上了民族和宗教時，表達方式更為激烈甚至暴力罷了。不要忘記了，當代中國社會本身就處於群體性事件高發期。

優惠政策引發更多不滿

　　除經濟因素之外，中央政府還給予一系列優惠政策來安撫少數民族，例如計劃生育、教育、政府工程，甚至法律等方面。但這些政策並沒有導致非常積極的效果，有時反而增加當地漢族人口和少數民族之間的矛盾。在很多問題上，漢族和少數民族同樣對中央的政策感覺到不滿。如果把這些優惠政策解讀成為中央政府給少數民族的“好處”，但控制分配這些“好處”的就往往不是少數民族本身。這裡既滋生了分配者的腐敗，也催生了少數族群的不公平感。

　　因為民族問題的重要性至高無上，中國的決策機制高度集權。這有積極的一面，較之地方政府，中央政府的決策經常表現為更加理性。但也有負面的效應，不僅在少數民族地區，而且也是在少數民族人口比較多的漢人地區，地方政府往往缺少足夠的資訊和專業水準來處理民族問題。因為民族問題很少在他們的管轄領域，地方政府沒有動力。他們更多的只是執行，而非決策。也是因為這個因素，一些地方政府往往視“民族問題”為大敵，不敢自己作主。甚至在執法方面，都會特殊“優待”少數族群。例如如果一個漢人和少數民族成員作了同樣一件非法的事情，地方執法部門往往會懲罰漢人，而不敢去處理少數民族成員。這經常帶來很多社會問題。法律面前的不平等不容易催生民族的融合，很多漢人遠避少數群，視他們為異類。同樣，少數民族也視漢人為異類。　

民族共和與權力共享

　　如果說“民族自治”的概念過於理想，反而不利於民族的融合，那麼還存在著其他的選擇嗎？很多人在討論如何學習各國的經驗，這當然很重要。但中國更應當結合自己的情況來創新。人們可以回到孫中山，從他的“五族共和”的概念延伸出“民族共和”的概念和政策。“民族共和”可以解決自治制度下一系列所不能解決的結構性問題。“民族共和”意味著民族平等和權力分享，要比“民族整合”的概念更符合現代性。民族整合更多地意味著一個較小民族向大民族靠近，或者大民族融合小民族。但在民族共和下，民族融合並不是要把新疆人和西藏人變成漢人，而是讓不同民族的人和平共處。在這個意義上，“民族共和”類似於現代人們所說的文化（宗教信仰）多元主義體制，就是說，在同一個體制下，各種文化和宗教和平共處。文化多元主義的本質不是讓各種文化的載體（民族或者族群成員）居住在特定的空間，而是在同一空間裡，各種民族或者族群共同生活和互動。各民族之間的日常互動會發展出一系列的行為規範，有助於和諧狀態的達成。

　　民族共和也意味著各民族的權力共享。在很多國家，多數民族和少數民族之間，無論是共識的達成還是矛盾的解決，都是通過各民族精英之間的協商，即所謂的協商民主。西方的選舉民主往往在這樣的過程中扮演負面的作用。如果政黨政治和選舉是以民族為單位，那麼勢必導致民族的政治紛爭，甚至國家的解體。

　　在任何國家，不管是民主國家還是非民主國家，民族問題一直都是非常棘手的，也並不存在一個完美的模式來解決和消除民族問題。中國必須結合古今中外的經驗，創造性地創建一套新的民族政策和制度。既然民族衝突發生了，就表明必須把建立民族和諧提到議事日程上來。從長遠看，如果不正視問題，只能掩蓋問題，民族衝突會隨時爆發出來。

　　作者是新加坡國立大學東亞研究所所長，文章僅代表個人觀點

《聯合早報網》