中國的政策執行力為什麼被弱化？

[鄭永年]　(2009-07-01)

 
　　這些年來，越來越多的跡象表明中國的政策執行力出現了很大的問題。無論是經濟改革、機構改革還是社會改革都似乎已經走到了頂點。儘管中國高層面對無窮的社會經濟問題推出了一系列的改革方案和政策，但往往是雷聲大、雨點小。老問題還沒有解決，新問題又出現，沒有能力來解決新老問題，只好一直往後推，問題積累得越來越多，解決的難度也越來越大。如果一直這樣下去，勢必釀成重大的改革危機。

　　從理論上說，一黨執政體制或者行政主導的體制的最優越之處，就是其政策制定和執行的效率。馬克思和列寧當初反對西方民主的三權分立，提倡議行合一，他們的出發點就是要強化政府的行政能力。在西方，各國為了避免專制的出現，實行三權分立，而寧可犧牲政府的行政執行力。

體制內部出現大問題

　　中國承繼列寧主義傳統，實行一黨執政體制。在這個體制下，很難說外部社會力量有制度化的機制來制約執政黨的內部運作。那麼，為什麼在沒有任何有效的外部制約的情況下，中國的政策執行力如此低下呢？這就表明體制內部本身出現了很大的問題，就是巨大的權力內消耗。

　　提高行政效率一直是中國機構改革甚至政治改革的最主要的目標。很多人拒絕民主改革其中一個擔憂就是民主會損害行政效率。中國的改革重點一直放在機構改革，或者說是國務院系統或者政府系統的改革。改革的指導思想是“大社會、小政府”。經過了趙紫陽、李鵬、朱鎔基和溫家寶各屆政府的努力，政府機構改革的空間已經不多，很難再在這方面做文章，進行繼續的改革。較之世界上大多數國家，中國的行政系統已經比較小規模了。

　　實際上，中國面臨很大的壓力促使政府行政部門的擴張。第一，政府部門還沒有能夠從經濟領域退出來。第二，政府轉型成為服務型政府成為必然，大部分公共服務需要政府來提供。和其他國家一樣，提供公共服務是政府擴張的主要一個根源。第三，近年來所追求的建立規製型政府需要政治的改革，不是國務院系統所能決定和實施的。大部製改革已經有了一個形式，但還缺乏實質性的內容。

　　總之，這麼多年來，中國的機構改革改來改去，改革的只是行政執行部門，也就是一般稱之為“幹活的人”的領域。經過了那麼多次的機構調整和改革，從廣義上來說，中國的政府還是很大，甚至變得更大了。實際的情況是，當官的人越來越多，而幹活的人越來越少。這不可避免地造成了“當官的人”經常去折騰“幹活的人”。這其中所造成的內耗是超出人們的想像的。

　　中國從中央到地方，六套班子，上下一般粗。這些機構的並存使得政府又粗又大，並且經常互相制約，在黨政之間的制約尤其嚴重。因為都是黨的幹部的統治，這些機構間形式繁多的制約，並且經常沒有制度性的規定，相互間的責權不清不楚。在很大程度上，這些制約往往比西方的有制度性規定的制約大得多、厲害得多。可惜的是，儘管制約很多，但並不能阻止黨政官員和機構的權力濫用。因此，儘管反腐敗的機構不斷增多，並且年年都有反腐敗的運動，但腐敗照樣盛行。

需設計有效的政治改革

　　如何減少或者遏制腐敗？因為不能實行類似西方的外部分權和制約，只好從內部找方法。這些年很多人都在提倡政府執行部門的內部分權，就是行政權力內部的三權分立。這個思路似乎已經得到大多數人的認同，並將在一些地方試點。可惜的是，如果不能解決好行政系統和其他系統的關係，這個思路一旦成為現實，無疑會繼續導致行政執行力的進一步衰落，有可能促使政府處於殘廢狀態。

　　不管有多麼好的改革設想，行政改革本身已經面臨困境：沒有促使改革深入的動力；但即使可以改革，光依靠行政改革實際上也解決不了任何問題。搞不好，反而會導致更多的問題的出現。所以，就需要設計有效的政治改革。什麼是政治改革？這裡的共識似乎更少。一談到政治改革，很多人就會想到民主，想到選舉，想到多黨製。這些可以談，但似乎遠離中國的現實。除成功的西方民主外，在西方之外，選舉民主並沒有解決任何問題。較之選舉民主，中國更需要廣義上的政治機構改革，就是包括黨政六套班子在內的機構理性化和合理化。制度機構是國家的基本制度，基本制度沒有建立好之前，選舉民主必然導致亂象。

　　廣義的政治改革就要求超越行政系統改革。這方面，改革就有很多的空間。比如說六套班子問題。中國的憲法規定的是四級政府（中央、省（直轄市）、縣（市）和鄉（鎮）。如果憲法規定的各級政府需要六套班子，那麼憲法沒有規定的政府層級並不見得需要。實際上，這六套班子如果說在中央和省一級表現為必要，那麼在縣鄉兩級，除了解決官員職位問題職位，並不具有實質性的意義。深圳市開始是黨政兩套班子，運作良好，但後來不知為什麼又要發展成為六套班子。

須解決黨政關係問題

　　除了六套班子要做機構調整之外，政策執行力更需要解決黨政關係問題，這是關鍵。這兩者的關係處理不好就會影響整個政權系統的運作，而同時矛盾也大多出於這兩者。上世紀八十年代鄧小平時期曾經討論過黨政分開還是黨政分工的問題。實踐證明，黨政分開不可能，分工則有可能。黨政分工在中央層面做得最好，但到了地方黨政矛盾越來越嚴重。黨政關係從中央到地方一定要一刀切嗎？其實不然。越到基層，就越應該實行黨政合一的制度。例如在村一級（儘管已經不是基層政權），為什麼還要搞黨支部和選舉出來的村民委員會呢？黨推出自己的候選人再參加選舉就可以了。當然，也要容許其他團體推出來的候選人。在黨的幹部之間、黨的幹部和非黨人才之間形成競爭是好事。只有面臨一定的壓力，黨才能去任用真正的能人和人才。在鄉鎮級、縣（市）級，黨政合一的制度也是可以的。越到下面，處理的事情就越具體，沒有多大的政治性，因此也沒有必要搞黨政分家或者分工。否則，反而製造矛盾。越到高層，黨政關係就越好處理。因為國家大，黨要把握國家的發展方向，而政府則集中於執行。

　　省縣一級的黨政關係也可以通過人大系統而得到合理化和理性化。黨可以通過人大而執政，就是說產生政府和監督政府。現在大多數省份都是省委書記兼人大主任。這已經有了一個可利用的機制了。在各級人大，大多數都是黨政幹部和黨員積極分子，黨通過人大就足可以產生政府和監督政府。如果這樣做，中國就會變成類似於其他一些國家的行政主導體制。同時，如果黨能夠通過人大而執政，黨本身的機構就可以得到大調整和精簡。

取消不必要的假民主

　　取消不必要的假民主也可以是政治改革的內容。歷史是開放的，民主化並不見得就是唯一的發展方向。很多年來，為了給人們一個民主的印象，各級黨組織和政府做了不少假民主。即使在西方民主國家，民主的適用範圍也是有限度的，基本上限於政治官員的產生。很多地方不僅不需要民主的，引入民主反而有害。例如，司法、軍隊和學術研究單位等等，專業和職業精神而非民主選舉應當是佔主導地位的。就是說，這些組織應當是用績效來選拔人才的。中國很多這樣的組織引入了民主，大大損害了專業精神的提高。專業、職業精神低下是中國行政效率低下的又一個重要根源。

　　在政府部門也有假民主的出現。例如選舉副市長過程中，搞不懂為什麼一定要弄一個陪選的。黨一邊把他弄為候選人，另一邊又做工作要人家不要選他。大家都是黨自己選拔出來的候選人，為什麼不讓他們進行一些自由選舉呢？如果他不合格，那麼就不要提名他。提名他之後，就要給予平等的選舉權力。實際上，在很多場合，這個被做工作而落選的人肯定是記恨一輩子，更加劇了黨政矛盾。

　　類似的例子不勝枚舉。不管怎樣，這些例子主要想說明一個問題，那就是，政策執行力低下已經成為中國各方面進步最大的阻礙了。社會經濟的發展正在產生著越來越多、越來越嚴重的問題，這表明執政黨及其政府要擔負更大的責任，通過有效的政策制定和執行來應付和解決所面臨的問題。面對政策執行力快速衰落，要鞏固和強化執行力，已經不是政府部門本身所能做得到的事情了。這屬於政治改革的範疇。從制度技術的層面看，這些改革都是可以做得到的。從國家制度建設來說，這些技術制度上的改革要比高調而理想的選舉和民主都要有效得多。

作者是新加坡國立大學東亞研究所所長，文章僅代表個人觀點

《聯合早報網》