中國的縣政改革和國家建設

[鄭永年]　（2009-06-16）

 
　　本欄曾經討論過為什麼中國的縣政已經非改不可了。今天的中國社會在縣級以下的很多地方都已經處於無政府狀態。如果縣政不加以改革，無政府狀態就會蔓延開來，到最後會變得一發不可收拾。同時，筆者也認為縣政可以成為中國政治改革的現實切入點。

　　本文再從國家建設的角度來繼續討論縣政改革。很顯然，縣政改革不僅僅是為了解決今天中國所面臨的問題，更是為了未來的國家建設。

　　在傳統中國，縣政是整個政權的基石和支柱。在幾千年的歷史中，縣級政府是最基層的政權。儘管20世紀革命尤其是共產主義革命重建了中國政治的整個構架，但沒有任何理由來改變縣政的核心地位。

　　革命後，國家政權力量才到達縣級以下，即鄉鎮，同時在縣級以上也設立了很多行政級別。多層次複雜的行政結構在革命和建設的早期起到很重要的作用，主要是政治、經濟和社會多方面的控制和動員。

　　在改革開放以來，中央權力大幅度下放到省級，縣政成了各省的省內事務，再由省級政權往下分權。就是說，分權是一層一層地往下放。每一層級政府只和上下兩級政府發生關係。

　　無論是往下還是往上，越級的關係很難發生。這就形成了一些外國學者所說的“蜂窩狀”政府。從政策的決定和執行來說，這種政治結構無時無刻不呈現出其脆弱性來。

中國各省間的關係微弱

　　包括世界銀行在內的很多研究經常指向中國各省之間關係的微弱。例如長期以來，中國各省之間的貿易水準遠遠低於各省與海外的貿易水準。中國各省之間的整合度要遠遠低於歐盟主權國家之間的整合，也低於蘇聯解體之前各共和國之間的整合。

　　實際上，情況比這個還嚴重。在各省之內，各縣市之間的整合程度也非常成問題。中國學者所說的“諸侯經濟”不僅僅存在於各省之間，也存在於各縣市之間。在政治上，也有類似的情況。相當自治的經濟體和獨立於中央政府之外的政治，是中國出現大量縣級“土皇帝”的結構原因。

　　經過世紀之久的革命和建設之後，中國要回歸常態社會。常態社會強調的是治理，或者良治。縣政方面也一樣。在這方面，中國國內學者這些年來已經作了很多的研究，不同方式的縣政治理也在不同的地方推展和試驗。但應當指出的是，縣政不能孤立於總體政治改革，縣政不僅僅是縣政本身的治理，而是涉及到中國總體國家結構建設的問題。

　　首先是與政權的合法性有關的執政黨及其政府和社會的聯繫問題。這裡最主要的就是要尋找政權和社會的關聯點。民主政治主要也是為了解決政權和社會的關聯問題。

　　鄉鎮數量繁多，範圍小，既不能構成治理單位，也很難和政權建立直接的關係。在常態社會，鄉鎮類似於社區，並沒有必要成為一級正式行政建制。在富裕發達地區，鄉鎮人口較多，可以作為縣的派出機構。鄉鎮改革在浙江等地的試驗已經取得了不錯的結果。

　　鄉鎮政權的存在在很多方面已經成為政權的負擔。大量鄉鎮政權已經處於破產狀態。能否取消鄉鎮政權或者重新定位鄉鎮政權，時機早已成熟，只要是取決於改革者的決心了。

要求政府成為服務型政府

　　如何解決執政黨和政府與社會嚴重脫離的情況？縣政是關鍵。近年來，中國開始學新加坡的做法。在新加坡，所有政府官員和國會議員都必須定期和選民見面，傾聽民意和收集民意，儘管不見得所有的提議都能落實下去，但畢竟是高度制度化的機制，能夠把執政黨及其政府和民眾聯繫起來。

　　這是新加坡執政黨長期執政的主要經驗。中國也在學。在一些試點地區，縣委書記和縣長必須定期和人民見面。不過，在一些地方，這種連接往往變成了政治儀式，並無實質性的意義。

　　在新加坡，執政黨每五年必須面臨一次“大考”，即大選。如果功課做得不好，考試有可能通不過。中國的縣委書記和縣長沒有這樣的“大考”，他們不可能像新加坡官員那樣行為，是預期之中的。但這並不是說，中國不可能找到這樣一種人民和官員之間的制度關聯。

　　在理論上說，縣級人民代表大會代表是選民直選的。而且中國的直選民主只發生在縣一級。要處理好縣委書記、縣長和人民之間的關係就是要處理好縣委書記、縣長和縣人民代表大會之間的關係。

　　理想地說，執政黨通過人大系統來執政是比較好的。這方面的實踐先可以在縣級進行。

　　縣政的重要性也體現在政府的定位上。這些年來，人本主義是政府界定的核心。實際上，無論什麼樣的政體（不管是民主還是非民主），只要是以人為本的，都是具有強大的生命力的。人本主義要求政府必須成為一個服務型政府，而服務型政府的服務對象當然是社會、是人民。

　　提供服務過程中，縣政的位置變得尤其顯著。到目前為止，中央政府還很少能夠為人民提供直接的服務。從各國經驗來看，中央政府不是沒有可能提供公共服務，例如醫療衛生、社會保障、教育和環保等方面，在很多國家都是由中央政府或者聯邦政府直接提供的。

　　在中國，這些服務基本上還是由地方政府提供（當然是提供不足）。在很多場合是中央出政策，地方出錢。但即使是將來中央政府有能力直接提供這些服務，在中國的體制下恐怕也難以跳過縣級政府。

　　在這方面，縣政面臨艱巨的轉型任務。很多政府不僅僅不能提供任何服務，反而已經演變成一種學界稱之為掠奪型政府，這是政府和人民緊張關係的主要原因。當然，縣級政府淪落為掠奪型政府的原因不僅僅縣政本身，而是中央地方關係變化的一個結局（這一點本欄已經論述過）。

縣級資訊與中央脫節

　　從資訊流通的角度也能說明縣政對國家建設的重要性。縣政必須和中央政府建立直接的關聯，甚至說縣政必須是中央權力的內在部分。這首先要從資訊的收集、整理和分析開始。

　　在任何國家，真實的資訊在現代社會治理中的重要性是不言而喻的。縣級可以收集到最基層、也因此是最真實的資訊。儘管中國體制內部的資訊傳遞有不同的管道，但很難說現在縣級資訊可以直接傳送到中央政府。

　　在很多場合，縣級資訊到了中央要不毫無蹤影了，要不高度扭曲。在中國高度等級化的行政系統裡，縣級的資訊在往上傳遞過程中，被一級又一級地“審查”，到了最後即使能夠上達中央，但已經不是原來的資訊了。

　　當然，反之亦然，中央的政策到了縣級，往往就變得面目全非了。原因在於在縣政和中央政府之間有太多的行政“過濾器”。當中央權力被省市級政府阻隔的時候，縣政就被邊緣化；當縣政資訊被省市級政府過濾的時候，中央就很有可能變成瞎子和聾子了。

　　從長遠來看，縣政改革也涉及到中國未來民主化問題。中國國家之大，地方複雜，拒絕走西方式民主道路有其很大的理性。

　　縣政民主是民主化的最有可行的選擇。就是說，在很長一段時間裡，只有縣政才有可能實行直接民主，而在縣級以上，實踐間接民主。

　　除了選舉，民主化的另外一個重要維度就是國家向社會的分權。而處於社會最前線的縣政是國家向社會分權的最理想也是最具有現實性的政府層級。考量到中國的國家地域和人口規模等因素，一旦民主化，就會產生巨大的政治壓力。

　　如果巨大的壓力不能消化，那麼總體政治社會的穩定就會成為問題。因此，作為民主的起點，縣政能否建設好決定了中國的民主化成功與否。

作者是新加坡國立大學東亞研究所所長，文章僅代表個人觀點

《聯合早報網》