擴大台灣國際空間問題的思考

http://www.chinareviewnews.com   2009-04-06 11:11:32  
 

　　中評社╱題：擴大台灣國際空間問題的思考　作者：俞新天（上海），上海台灣研究所所長、上海國際問題研究院學術委員會主任、研究員

　　台灣爭取擴大國際空間，在兩岸合作增強的條件下，有了可能性。兩岸如果處理得好，就能逐漸達到共用中國主權的光榮與尊嚴。這是一個綜合、複雜、多層次的問題，不可能有一攬子解決方案，只能一步一步循序漸進。作者對解決這個問題的原則、途徑和優先順序提出了思考。認為兩岸在擴大台灣國際空間問題上應當堅持“九二共識”，相向而行，加強對話，由易而難，由經濟、社會、文化領域到政治領域，由地區合作到全球性組織，積累互信，凝聚共識，防止幹擾，在不斷改善關係深化合作的過程中，逐步推進。

　　兩岸共用主權的意義

　　台灣作為中國的一個地區，其在國際法意義上並非主權實體，但卻擁有超過其實際法律地位的國際空間。由於歷史造成的結果，台灣參與了12個政府間國際組織。(注1)台灣有23個“邦交國”，又在大多數非“邦交國”建立了雙邊交往機構。台灣加入的國際非政府組織超過2千個，涵蓋了國際社會交往的方方面面。如果計算在各國與地區的派駐機構的數目，台灣超過世界上很多國家。台灣企業家到全球各地做生意，台灣民眾到國外求學工作參加各種活動，並沒有受到限制。

　　因此，台灣提出的國際空間問題，首先應當準確地定義為“擴大國際空間”的問題，而不是“爭取國際空間”的問題。前者是多或少的問題，後者卻是有或無的問題。“國際空間”是在李登輝執政後期才出現的提法。在陳水扁執政的8年裡，民進黨不斷衝撞兩岸關係的底線，製造“統獨”、“族群”矛盾，以“國際空間”問題轉移民眾視線，煽動台灣民眾悲情，以便走向“法理台獨”。台灣某些媒體更是大肆炒作，推波助瀾，火上澆油，使很多人陷入認識誤區。儘管民進黨已經下臺，然而其“台獨”主張未改，利用“國際空間”影響民眾的手法依舊，這是仍然必須警惕的。

　　然而，隨著兩岸回到“九二共識”即一個中國原則上來，擴大台灣國際空間開始有了更好的條件，也將有更大的必要性和可能性，值得深入研究。正如黃嘉樹與林紅寫道，在台灣當局承認一個中國原則到兩岸最終統一之間，必然存在一個很長的過渡時期，如果這時把台灣的“外交活動”都列入“台獨”框架中，不利於維護台海局勢的穩定。儘管李登輝和陳水扁主張“兩國論”和“一邊一國”，但客觀上仍被固定在“一個中國”的框架之內，兩岸同屬一個中國的事實和現狀沒有改變。台灣現在擁有的“外交承認”，是對“中華民國”的承認而不是對“台獨”的承認。這也是台灣政要出訪“邦交國”時，中國大陸通常不做激烈反應的原因。中國政府明確表示，在一個中國的原則下，可以談台灣當局的政治地位和與其身份相適應的國際空間問題。(注2)

　　撇開“台獨”運動的企圖，台灣民眾擴大國際空間的訴求有一定的合理性。自上個世紀90年代以來，資訊革命推動了全球化的狂飆突進，使世界各個行為體之間的相互依賴達到了前所未有的程度。

　　第一，地區合作組織如雨後春筍般出現，方興未艾。東盟的整合，東盟加中、日、韓的東亞共同體，東盟與中、印、日、韓、俄分別安排的自由貿易協定，以及把澳大利亞、新西蘭和印度包括進來的東亞峰會，給蓬勃發展的地區注入了更大的合作活力。台灣作為東亞重要的經濟實體，目前還未進入地區合作組織的機制內，對於它的經濟發展前景難免有影響，台灣人民充滿了“被邊緣化”的焦慮。

　　第二，在全球化的背景下，全球問題突現。特別是進入新世紀後，非傳統安全威脅層出不窮，影響了世界各地的人民。這些安全威脅並非全新的事物，但是過去只局限於較小的地方，現在卻由於全球化的推動而波及各個國家和地區，其破壞效力成倍擴大。人們開始建立全球治理的機制、體制和法制，各國政府作為最重要的領導機構參與其中。台灣由於沒有參與相關組織，受到了一定的限制。

　　第三，現在已進入兩岸和平發展主題的階段，逐步擴大台灣國際空間，有利於爭取台灣民心，有利於兩岸共用主權的光榮與尊嚴，有利於兩岸合作為世界做更大的貢獻。在陳水扁執政時，擴大台灣國際空間完全不可能，因為台灣當局會歪曲和利用它作為“台獨”的資本。現在馬英九當局提出“活路外交”，把兩岸關係改善的做法延伸到對外領域，希望兩岸在國際社會方面，找出一個雙方可以互動的模式；不要惡性競爭、“金錢外交”，而要“和解休兵”。(注3)這是很大的進展，兩岸在此基礎上有可能尋求合作共識。

　　達成“九二共識”說明，兩岸當局均贊成一個中國，中國主權和領土不可分割。但在主權的行使方面，兩岸又都是不完整的。台灣不是主權獨立的“國家”，儘管它享有台澎金馬的實際統治權，並且具備“國家”政府的內部架構。中華人民共和國政府在國際上成為中國的唯一合法代表，然而，她行使的主權也不完整。世界上還有23個國家承認“中華民國”。即使“中華民國”喪失了所有的“邦交國”，也不等於中華人民共和國行使的主權完整了；只要台灣還有“獨立”的可能，只要和平統一還未實現，主權完整就無法完全實現和得到保證。只有兩岸共同努力，加強合作，才能共用中國主權的光榮與尊嚴。

　　筆者在與台灣各界人士的接觸中，經常聽到這樣的問題，統一能給台灣帶來甚麼好處？有的人更斷言，台灣已擁有一切，即使沒有的，也不一定非找大陸不可，還可以到世界其他地方獲得。也許經濟合作有一定的選擇性，但是唯有國際地位的光榮與尊嚴，是只有兩岸合作才能共用的。兩岸都必須從中華民族偉大復興的高度看待這個問題，才能走出新路。從大陸方面看，目前台灣島內民眾藍綠比例約為六比四，然而台灣民眾對中國的認同卻不足一成，而且還在逐年下降，這說明爭取台灣民心的工作是多麼重要和緊迫。而爭取民心必須瞭解台灣人民的需求，擴大台灣國際空間的要求既涉及台灣人民的實際利益，也關乎他們的精神感受，即“尊嚴”。從台灣方面看，這不是從大陸換得更多讓步的遊戲博弈，而是認識和加強兩岸命運共同體的過程，也是建設未來統一中國的過程，更是中華民族從百年受辱到團結奮鬥自立於世界舞臺的過程。兩岸的政府、精英和民眾首先應當放開視野，進行討論，凝聚共識，在此基礎上總能找到智慧，化解難題，逐漸前進。

        擴大台灣國際空間問題，不僅是兩岸的問題，也需要有良好的國際環境。目前，國際社會對以陳水扁為代表的民進黨下臺都如釋重負，樂見兩岸關係不斷改善，務實合作。對台灣問題最有影響力的美國對馬英九比較熟悉和信任，決心修復美台關係。台灣著名學者李本京寫道，美國對北京實行了務實的、拋棄了早年意識形態的新政策，雖不可能是戰略夥伴，卻奉行“合則兩利”的原則。雖然中美關係仍是複雜的，但是日益增溫則是事實。(注4)美國政府對兩岸關係的改善也持有前所未有的積極態度。在中美台小三角關係中，中美、美台和兩岸關係同時改善與發展，也是兩岸關係發展機遇的組成部分。

　　國際社會對於兩岸關係的期待，也包含了擴大台灣國際空間的內容。2008年5月，美國副國務卿內格羅蓬特在美國國會聽證會上說，支持台灣以觀察員身份參加世界衛生大會。歐盟也於2008年9月19日發表聲明，不支持台灣加入聯合國。但是，歐盟支持台灣加入專門的多邊論壇，也鼓勵台海雙方經由對話解決這一問題。這雖然給兩岸關係造成了壓力，如果應對得好，也能成為助力。

　　堅持循序漸進的兩岸相向過程

　　擴大台灣國際空間既然是兩岸共用主權的光榮與尊嚴的過程，那就必定是很長的歷史過程。它的前提條件是反對“台獨”，它的最終目標是中國完全統一。顯然現在實現最終目標不具備條件，因此兩岸關係只能從不搞“台獨”的基本現實出發，逐漸走向最終目標。兩岸接近先從關係民眾切身利益的經濟議題入手，積累互信，增加理解,是積極務實的途徑。海協會長陳雲林衝破阻撓，首次登島，已屬重大突破。他在台灣的經歷顯示，即使是完全惠及兩岸民眾的三通與經濟合作，也仍然遭到島內不少人的反對，可見兩岸隔膜之深，疑慮之重。冰凍三尺，非一日之寒；融冰化冰，任重道遠。擴大國際空間問題政治性更強，兩岸之間如沒有充分的討論協商，各在內部達到社會共識，並進而與國際社會協商，是不能成功的。應當承認，目前的準備不足，基礎薄弱。

　　大陸為甚麼考慮擴大台灣的國際空間？是為了促進和平統一。台灣政府必須相向而行，如果只是要求大陸釋放善意，而沒有在促進“一個中國”上提供確實可靠的保證，甚至還有可能與最終目標背道而馳，那就會南轅北轍，缺乏可行性。馬英九政府必須正視現實，對台灣擴大參與國際活動尋求合適的定位，並能使台灣民眾認識，在現階段定位下達到權利與義務的一致性，即享受“平等”與“尊嚴”。隨著兩岸進一步的接近與融合，台灣的地位也會日益提高，到了和平統一之際，台灣就會享有最充分的“平等”與“尊嚴”。離開現實談“平等”與“尊嚴”，實際上是誤導民眾。正如台灣著名學者楊開煌所指出的，馬英九政府還有一項重要的務本工作，就是要提出兩岸和解下的“台灣主體論”，扭轉李登輝、陳水扁的與大陸對抗的“台灣主體論”；要有新的論述，作為旗幟和方向，並要凝聚島內的政黨共識。(注5)這需要循序漸進的過程。

　　國際空間問題由無數問題組成
　　將之簡單化籠統化有很大風險

　　擴大台灣的國際空間，說來簡單，細究極其複雜。舉其大者，有十項之多:一涉及“邦交國”；二涉及台灣與“非邦交國”的關係的實質提升；三涉及參加地區經濟合作組織；四涉及參加地區性政治合作組織；五涉及參加全球性經濟多邊組織；六涉及參加全球性政治多邊組織；七涉及與其他國家簽訂自由貿易協定或緊密經貿合作協定；八涉及中國的領海、島嶼的主權與爭端；九涉及參加安全合作機制尤其是軍事安全合作機制；十涉及參加聯合國活動。其中每一項下面又有許多細項，每一細項的進展都需要時間與條件。其實，台灣人在提到國際空間問題時，每個人所想的內容是不同的。這麼複雜（complicated）、綜合（comprehensive）、多層（complex）的問題，肯定沒有一攬子解決方案；只能一個案例一個案例、一步一步地尋求解決方案，這是一個循序漸進的過程。

　　現在的最大風險是，人們大講國際空間問題，並沒有意識到這個問題不是一個問題，而是無數個問題；其中每個問題的解決途徑都不相同，沒有一個統一的範式；其中每個問題的解決都需要時間與程式，不僅需要兩岸之間的協商共識和內部的法律程式，而且要與國際組織、有關國家依據國際法決策，並完成相關程式。簡單化地籠統地說國際空間，容易給人以誤解，似乎這個問題可以一蹴而就，似乎只要大陸釋放善意就夠了。它也會帶來破壞兩岸關係的負面結果，將此問題未解決歸咎於大陸沒有善意。陳水扁與民進黨正是以此手法來破壞兩岸關係，今天兩岸政府應當努力清除其惡劣影響，幫助民眾正確認識國際空間問題。只有採取面對現實的思想和態度，才能推動複雜問題的解決。

　　上文中已經提到擴大台灣國際空間問題上的國際環境和國際因素，與兩岸關係形成了張力。兩岸關係與國際因素在這個問題上孰重孰輕，孰主孰從？筆者認為，前者為重為主，後者為輕為從。因為“一中原則”是國際法和國際組織已經確認和接受的原則，已經成為地區秩序和全球秩序穩定的重要框架。這也是為甚麼世界各國政府都反對“台獨”，把“台獨”視為破壞現存秩序的危險的理由。只是由於歷史的原因，在誰代表“一個中國”的問題上兩岸還有歧見，只能由兩岸中國人發揮智慧自己來解決。如果兩岸通過充分的協商對話首先達成了共識，提出瞭解決方案，然後再與國際社會溝通，就比較容易被接受。反之，如果兩岸尚未協商共識，便由外國介入，很可能既在兩岸之間形成矛盾，也會使國際社會措手不及，左右為難。不能否認，國際上也存在著反中、反華勢力，正想利用兩岸矛盾謀取私利，更應引起警惕。

　　兩岸之間雖然已經有了兩會復談的主管道，又有了國共論壇的第二軌道，還有不少智庫、專家的第三軌道，然而還沒有開始關於擴大台灣國際空間的討論，也還未建立對話的機制。兩岸政府都贊成先經濟後政治、先易後難的討論順序，因此這個政治性很強的問題還未提上議事日程。筆者也贊成先經後政、先易後難的順序，但卻認為應當從現在起就開始討論政治性問題，包括建立和平架構和擴大國際空間問題。正因為這些問題複雜困難，才更需要長時間的醞釀，不會在一夜之間突然產生方案。目前開展對話和建立機制的任務與經濟合作不同，經濟合作可以較快地提出方案，簽訂協議；而擴大國際空間對話的任務則是向社會開放，廣泛徵求意見，集中各只智慧，歡迎海外華人參與，也歡迎外國友人的建議。這既是產生和篩選方案的過程，也是減少疑慮凝聚共識的過程。兩會可以建立專門的小組從事這項工作，也可以由國共論壇或智庫對話的第二、第三軌道來承擔。這個過程至少與結果一樣重要，甚至可能更重要。在觀點多樣化的現代社會