農民工問題與中國發展道路的選擇

[鄭永年]　（2009-02-17）

 
　　很多年來，農民工問題給中國政府帶來無窮的經濟和社會甚至是政治上的壓力。金融危機之後，這種壓力變得越來越明顯，越來越具體。這同時也說明解決農民工問題的政治緊迫性。

　　但從現在所出台或者所討論的舉措看，很多帶有頭痛醫頭、腳痛醫腳的性質。就是說，這些政策是用來應付農民工問題，而並沒有長遠的目光從根本上來解決。

　　本欄上周提到，在農民工問題上，中國現在的趨向實質上是要把目前的二元社會轉變成三元社會，即在現有城鄉差異之上再附加一個非工非農的社會群體，就是農民工的制度化。

　　如何解決農民工問題？對付眼前的問題和危機當然有需要，但更重要的是要把這個問題放在中國社會發展的遠景中來考量。如果像現在這樣下去，中國社會勢必變成三元社會。

　　這個三元社會要比過去的二元社會還要難以治理，從而為巨大的社會動亂埋下制度性因素。另外一個選擇就是廢除農民工制度，有計劃地、漸進地通過城鄉整合向一元化社會發展。

正義的社會必須是開放的社會

　　農民工是中國戶籍制度的產物。今天我們所看到的戶口制度在中國的歷史上並不存在。歷史上，儘管中國是個農業社會，但人口具有高度的流動性。這裡不僅僅是人口的區域流動性，更重要的是社會分層意義上的流動。

　　中國傳統沒有西方那樣的階級概念，更沒有印度那樣的身份等級概念，個人可以依靠自己的能力和努力往上流動。今天的戶口制度是49年建國之後特定歷史的產物，是政策的產物。

　　這段歷史已經過去了，很難也沒有必要再去追究誰的政策責任了。但這個制度未來如何發展，則是一個必須加以嚴肅考量的問題。

　　改革開放以後的第一代農民工還可以說得過去。他們本身是農民，因為農村改革，他們從農業人口中分化出來。這是歷史的必然。

　　但是今天，第二代農民工開始逐漸成為主體，並且第三代也開始處於成長階段。除了“農民工”這個人為的身份，他們和城市居民沒有任何實質性的區別。

　　一個正義公正的社會不會是個絕對平均的社會或者毫無城鄉差別的社會（到今天這些還是停留在空想階段），但必須是個開放的社會。也就是說，社會必須是包容性的(inclusive）而非排他性的(exclusive)。

　　農民工制度的存在，不管其有怎樣的歷史和現實的原因，說明了中國社會在很多方面仍然具有排他性質。

　　排他性社會意味著什麼？就是說在一個社會中，一個社會群體（往往是強勢社會群體）的生活品質水準的提高或者維持一方面必須依賴於另一個社會群體（往往是弱勢社會群體）的貢獻，但另一方面同時又排擠後者的進入，阻止後者來分享前者的生活品質，並且社會群體之間的界線往往是通過各種制度化途徑來劃定的。

　　在人類歷史上，這種排他性的社會在很多國家的各個階段都存在過。儘管人類已經進入了後現代社會，但社會的排他性往往會通過不同形式保存下來。

　　筆者在上周已經簡單論述了為什麼中國存在的排他性的農民工制度安排既違背人本原則，也違背生產力解放原則。再進一步說，這樣的社會絕非和諧社會，而是會充滿著各種各樣的衝突，甚至包含有潛在的革命因素。廢除農民工制度就是要保持中國社會的開放性。就是說，如何對待農民工關乎中國社會的發展方向，是朝開放社會發展還是倒退為一個封閉社會？

城市須吸收夠多的農業人口

　　農民工問題也關乎中國經濟制度的發展方向。工業化和城市化是一對孿生姐妹。同時工業化和城市化也為城鄉一體化提供了巨大無比的動力。從農業分化出來的農民工流入城市具有高度的自發性，政府就可以利用這種自發機制，在滿足工業化需要的同時消化從農業中分化出來的剩餘勞動力。

　　自改革開放以來，通過工業化和城市化來推動經濟發展，這是中國各方面的共識。當然，城市化不能僅僅理解為大城市化，建設一大批中小城市群更能符合中國的現實。

　　實際上，上世紀末中國政府提出西部開發政策時，就有專家建議要通過建設中等城市群的辦法來發展西部。這個建議在今天和今後也仍然有效。

　　城市化還是消化農業人口的最有效途徑。農民工（尤其是第二和第三代）轉變成城市居民就會給各種服務業的發展提供人力資源。

　　在農業剩餘勞動力流向城市的過程或者城市化過程中，中國的戶口制度本來可以扮演一個積極的作用，就是說，這個既定制度使得政府可以有計劃地來推進城市化，從而避免一些國家盲目的人口流動。

　　如墨西哥和印度等國家，因為政府沒有能力控制人口流動，大量人口進入城市，尤其是大城市，從而造成了城市貧民窟。在那裡，儘管農民進了城，但他們的權利也同樣得不到保障。

　　可惜的是，中國的制度優勢沒有發揮出來，因為各級政府本來就沒有意識和政策來消化農業人口，戶籍制度是被用來維持和鞏固現存制度。

　　農村本身的問題尤其是這些年來成為政府重點的“三農問題”的解決最終也是依賴於農村人口的減少。例如去年提出的“土地流轉”政策。

　　如果農業人口不能減少，土地如何流轉？土地流轉的核心並不是土地本身，當城市沒有能力吸收消化農業人口的時候，土地如何流轉？只有當多數農民流轉出去之後，土地才能流轉。

　　從政治上說，在城市能夠吸收足夠多的農民工之前，土地流轉會是很危險的。另一方面，也只有到了大部分農業人口流出去之後，農業本身的工業化才有可能，剩餘的農業人口也就有機會通過規模生產提高生活水準。

人口過度分散談不上品質服務

　　農民工問題如何解決更關乎於中國政府改革的方向。通過這些年的實踐，中國政府改革的方向應當已經明確，那就是政府必須負責提供必需的公共服務，即服務型政府。

　　但任何公共服務，如果是要可持續的，就必須具有一定的規模。公共服務如醫療衛生、社會保障、學校、娛樂等等的提供必須有足夠多的人口。

　　例如一個數百人甚至數千人的鄉鎮很難提供高質量的醫療、學校教育服務或者維持一個電影院，但一個數十萬人的中等城市就可以。　　沒有達到一定的人口，公共服務就不可持續。因此歷史地看，服務也一般發生在城市。中國政府如果要轉變成服務型政府就必須包括農村人口。

　　但是要對過度分散的農村人口提供品質服務並不現實，因為成本極高，很難維持。這就需要通過城市化來進行。就是說，政府可以結合城市化，通過農村人口的城市化來達到本身的轉型。

　　自然，如果能夠把廣大的農村人口納入公共服務範疇，政府更可以獲得巨大的政治支持力量。

　　叢這些方面來看，儘管農民工問題的出現和嚴峻化在眼前來說給政府帶來了非常大的壓力，但從長遠來看，這不是一個負擔，而是一個巨大的契機。如何把壓力轉變成契機一是取決於領導層有關中國發展的大思路，二是取決於如何來制定有效的措施並加以落實。

　　作者是新加坡國立大學東亞研究所所長，文章僅代表個人觀點

《聯合早報網》