中共要鞏固其改革主體地位

[鄭永年]　（2009-01-13）

 
　　中國的改革開放30週年過去了。沒有人會否認在這期間中國所取得的重大成就。但光唱贊歌並不夠，更為重要的要考慮未來30年甚至更長的時間內的中國發展方向。

　　正如中共總書記胡錦濤在紀念改革開放30週年集會上所提醒人們的，執政黨的執政地位並非一勞永逸。面臨困難，既然沒有可能往回走，那麼只好頂頭前行。相信，中國社會的絕大多數會認同這個判斷。但現在的問題是，繼續往前行如何變得可能呢？

　　一個確切的改革現象是：近年來，中國各級政府官員也一直在大唱改革，更不乏雄心壯志，但一旦表達於政策和行動層面，則很難見到行之有效的改革舉措。

　　實際上，就改革本身而言，在很多方面，很多人的感覺是，目前已經陷於泥潭。方方面面的改革，比如政府機構改革、職能轉變和規製型政府建設、以發展民生經濟為核心的經濟結構調整、醫療保險、社會保障、教育改革、環境友好型社會等等改革，談了很多年了，但一直進展不大或者止步不前。

克服既得利益者的阻力

　　在很大程度上說，在改革開放進行了30年之後，繼續改革應當說較之30年前要更為容易一些。改革者不僅積累了很多經驗，更具備了足夠多的財力來進行改革。那麼，為什麼會產生目前的停滯不前的局面呢？主要的原因是執政黨在改革過程中的主體地位出現了問題。

　　改革以來，中共一直是推進改革開放的主體。這種主體性的存在是中國改革開放能夠成功的最重要的政治保障。改革並非像一些人所認為的只要分權、放權、自由就可以那樣簡單。

　　作為改革開放的主體，中共的作用主要表現在三個領域。首先是要克服改革的阻力。在任何社會，任何改革都會遇到既得利益的阻礙，這就要求改革者能克服來自既得利益的阻力；否則改革不會發生。

　　在中國，克服來自既得利益阻力的是以改革者為主體的執政黨領導層。更應當指出的是，領導層所克服的大部分既得利益來自黨內本身。而在其他社會，阻力會更多的來自社會。

　　其次，中共作為改革的主體，使用政治力量來保障制度供給額的不足。無論是經濟發展還是社會的轉型，都需要一系列制度的出現和存在。

　　在改革初期，中國面臨制度嚴重供應不足，例如產權制度、法制等一系列能夠推進社會經濟發展的制度。在這樣的情況下，改革者及其國家機器扮演了很重要的並且是充滿矛盾的作用。

　　例如對產權的保護與其說來自法制，倒不如說來自行政力量。當然，不容否認，行政權力因為缺乏制約也經常侵犯人們的各種權利。

　　其三，中共作為改革主體有效保證了改革的逐漸性。俄羅斯和前東歐共產主義國家激進的改革沒有取得很大的成功，主要是那裡的執政黨失去了主導改革的主體地位。俄國直到普京集權，才改變過度分權的狀況。

　　可以預見，在缺失改革主體的情況下，改革進程過多地受各種既得利益影響，俄國和東歐國家的制度建設在很長時間裡會面臨巨大的困難。在中國過去30年裡，中共保證了改革的逐漸性。改革一旦出了問題，總會出現糾正機制，改革也就不會停下來，總會有動力推動前行。

思路不明與執行力不足

　　從過去的經驗看現在的情況，有必要提出重建中共作為改革主體地位的問題。提出這個問題並不是說中共已經不再是改革的主體。客觀地說，在現代中國社會，還沒有任何力量能夠取代執政黨來進行任何有意義的改革。提出這問題主要原因是，與過去相比，中國目前面臨改革動力不足，而改革的艱巨性越來越甚的問題。

　　這就是說，改革面臨困境。實際上，真正有意義的改革就是要從困境中尋找出路。30年前，由鄧小平發動的改革就是被迫在困境中找出路。鄧小平當時說，改革就是要殺出一條血路。把這句話放到全球的背景也表現為真理。

　　中外古今，有意義的改革都不免要流血。記得80年代改革面臨困難時，當時的人們希望從歷史找到經驗，於是談論王安石，談論戊戌變法等等。其實，西方國家也是如此。德國的很多有意義的改革和制度建設就是由俾斯麥的“鐵血政策”造就的。日本的明治維新也是這樣。

　　鄧小平為什麼能夠發動改革？尤其是在前蘇聯和東歐共產主義解體之後，面臨如此艱難的國際形勢，鄧小平通過“南巡”發動更大規模的改革運動。在鄧小平時代，儘管黨內有不同利益，中央和地方之間有不同利益，社會也有不同利益，但無論怎樣，各方面對改革能夠達到一定的共識。

　　在達到共識之後，主要領導人就會動員黨內外各方面的力量，從而造就改革的強大執行力。當今世界上，揚言改革的國家和領導人並不少，但很少有成功的例子。中國能夠成功，主要是改革者有思想、有執行力。

　　那麼現在的情況又是怎樣呢？改革者對改革的必要性並不是沒有認識。近年來從上到下也都有再殺出一條血路的呼聲。但就是沒有實際上的改革行為。究其原因，一是政策思路不明，二是執行力不足。

　　思路不明，並不是說沒有政策思路，而是因為政策話語受既得利益太多的影響。既得利益只考慮本身的利益，而不會考慮國家的整體利益；並且既得利益之間的利益並不一致。

　　如果改革政策受製於來自于方方面面的既得利益的制約，那麼就不會有明確的政策思路了。鄧小平能夠確立改革共識是因為當時的領導層能夠超越既得利益從國家總體利益出發來設計改革。

訴諸社會力量才能有效制約

　　執行力方面似乎更成問題。一是鄧小平時代的強人政治已經過去之後，很少再有領導人能夠超越制度制約而進行改革。二是因為改革思路不明本身就影響到執行力問題。

　　要再次成為改革的主體，中共就必須確立強有力的領導集體。就是說，中共就必須首先改革自身，通過重組內部的權力結構來增強和強化改革的執行力。

　　在強人政治之後，黨內民主成為必然。但黨內民主的核心問題是要產生和形成一個強有力的權力中心。沒有這樣一個權力中心，就很難凝聚改革共識，動員改革的資源，形成執行力。

　　中央和地方之間也必須重新作權力和利益分配。改革關乎國家整體利益。像建設基本國家制度那樣的改革必須由中央政府來做，不可以下放給地方政府，因為地方政府不會有整體國家利益概念。

　　同時，屬於地方性的改革必須下放給地方去做。在過去的十多年裡，中央政府實行財政集權。這個方向應當很正確，因為整體改革需要很大的財力做保證。但問題是中央政府並沒有把責任集中起來，尤其是社會制度建設方面的責任集中起來。

　　財權的集中和責任的分散是中央和地方之間矛盾的中心。這個矛盾不解決，任何改革將會是很困難的。當然，責任集中並不表明地方政府無可作為。

　　中央政府也可委託給地方做改革試驗，然後向全國推廣，就像鄧小平當年那樣充分利用地方的積極性來推進國家的整體改革一樣。

　　執政黨要強化其改革主體性地位，也需要動員社會的力量。光靠黨內的力量而得不到大多數社會成員的支持，改革就沒有力量。如果不能把改革政策訴諸於社會力量，既得利益非常容易影響國家政策。

　　實際上，只有當領導層訴諸於社會力量的時候，才能有效制約既得利益對政策的影響力。

　　不管怎樣，中國的改革尤其是社會改革已經到了關鍵時刻。停滯不前的狀態必須終結。改革這一關必須闖過去。如果繼續受製於既得利益的制約，久而久之，就沒有任何改革會是可能的了。

作者是國立大學東亞所所長，文章僅代表個人觀點

《聯合早報網》

心得

        一黨專政，黨內就是利益共同體，黨內民主也很難有所成就，開放黨外監督，媒體監督防止腐敗才能稍有效果，改革亦較能落實，然弔詭的是中國共產黨可能分權讓權嗎？中國在沒有強勢的領導集體下的改革不會更亂嗎？

        台灣開放黨禁、報禁，執政黨仍可任意胡作非為，但不符民意的施政在選舉制度下，最多幹個4年就要被選民檢驗1次，如此的監督比較能讓執政者重視民意與認真改革；我也相信沒有所謂完美的制度，完全取決於執政者改革的決心與執行力，中共要鞏固其改革主體地位不無不可，在現今不再有強人的體制下，對於千頭萬緒的改革工作及盤根複雜的利益糾葛中，期待還能有麼改革的成效，實在不很樂觀！