為行政法人爭取更大的專業空間

經過反覆細讀行政法人草案，並根據我過去的經驗，我在草案中觀察到最嚴重的問題是在第二章的「組織」條例，亦即「法人代表的選擇」。「誰」代表法人將影響到該行政法人的屬性和未來發展，也將改變「行政法人」的整體生態與結構！

我多次提到外界經常跟著「輿論的衝突」迷走，讓兩廳院「行政法人」這個再理想不過，使機構得以專業化經營的制度蒙受不白之冤。其原因有二：一者是當初「行政院組改會推動小組」沒有給予後續的輔導與協助，造成大家各自解讀；二者這是我國第一次的行政法人實施經驗，新制度運行必然出現的磨合問題。這兩個原因使外界無法真正了解問題癥結，而逕認這是行政法人的「原罪」。

我必須再度申明，所有關於兩廳院「行政法人」的質疑都是人為因素引起的，問題不在行政法人制度上。因此，也絕不該導致行政法人草案的設計有所侷限！

以組織定位來看，我認為兩廳院的法人代表設計是具有理想性並高度融入專業化的思考。不過，由於諸多不明緣由的質疑聲浪，以及推動小組的消聲匿跡，再加上台灣沒有足夠的行政法人經驗，因此大家一直把這些「磨合」視為「人事爭執」，但其實不然。試看台灣以前很多的公設財團法人以及國營事業的例子，不管是走財團法人法或是公司法(兩者皆為私法)，也都有這樣衝突不斷的爭議，我認為這是台灣的行政體制以及機構人員需要學習的地方。若將行政法人初實施所必須發生的磨合現象，直接歸咎到行政法人此一制度上，這樣的結論則犯了過度簡化問題的通病。不過，令我訝異的是，行政院或許因為這些剛好也發生在行政法人上的爭議，而竟把一些具理想性的組織設計忽略掉，未直接納入草案的組織章節中。

「權責」為專業發展需求所設計

這些爭議裡的其中一個爭點就是「董事長」及「藝術總監」的權責問題。有人甚至提到當初我是為了要讓藝術總監擴權而架空董事會，但這是非常荒謬且邏輯不通的。首先，董事會和藝術總監的工作職權（執掌）在設置條例裡劃分得很清楚，彼此相互分工，各司其職。選擇「藝術總監」的職務設計，以及設置條例中的權責分工是參考了世界各國表演藝術中心的組織結構而來，完全是為了兩廳院以「藝術為核心」的專業發展需求所設計。

假使當時行政院不同意，或是政黨協商沒有共識的話，「國立中正文化中心設置條例」是無法在國家層層節制的起草、審議及立法程序中通過的！況且在立法協商過程中，非常細心地在設置條例裡預留最後一條「伏筆」，在第四十一條規定「本條例施行日期，由行政院定之」。探究這項「日出條款」的設計原意，其實是為了讓行政院有充分考慮的空間，若行政院及各相關部會協調討論的結果，認為不宜即時推行，也可以暫緩實施時程，待條件全部成熟、毫無阻力時再為實施，也可以提案修正尚待實施之法律，甚或提案廢止！

況且，以當時的時空條件，有行政院、教育部的充分授權支持，又加上我是兩廳院的原任首長，行政院曾經詢問過我個人選擇首長制或是董事會的意願及看法，並表示他們會尊重我的專業判斷之決定。而我不選擇首長制而採取董事會加上藝術總監制，就是出於理想化的專業考量；而無論藝術總監如何的設計，我當然不可能、也無意擔任一輩子的藝術總監。

很多人習慣將私法民法的思維套在公法行政法人

以上說明應該不難理解，遺憾的是，仍然有很多人習慣將私法（民法及公司法）的思維套用在公法的「行政法人」制度上。民法第二十七條第二項規定：「董事就法人一切事務，對外代表法人。董事有數人者，除章程另有規定外，各董事均得代表法人。」事實上，中央各部會及地方自治團體（例如台北市、高雄市及台北縣）的許可及監督準則統統規定必須以董（理）事長一人為法定代表人。公司法第一0八條就有限公司之規定：「公司應至少置董事一人執行業務並代表公司……得以章程特定一人為董事長，對外代表公司。」第二0八條就股份有限公司之規定：「董事長對內為股東會、董事會及常務董事會主席，對外代表公司。」均係以「私法上的法人」為規範對象，所以實務上當然不能容許違法之設置。

       從而，儘管行政法人不是民法上的財團法人，儘管它並不是公司，儘管這個行政法人因為功能取向而在其單獨立法（行政法人的必然）的設置條例中已經指定由「藝術總監」或可能稱為「院長」、「館長」…的機關（專業執行者）擔任法人代表，前述私法上長期以來沒有例外的「董事長就是最高主事者」的思維幾乎無所不在，使大家誤以為只要是公務機關，最高主事者就是「行政首長」；只要是「法人」，它的最高主事者就是「董事長」。此一固化的思維就這樣抹煞了公法人機構因專業性考量而有其他制度(職位)設計的空間。

建議增列「專業執行者」之選項

在仔細研究過草案後，我建議除了董(理)事會、首長制之外，可以增列「專業執行者」之選項。一如「行政法人」制度是國家多種經營制度裡的一項，應視機構本身的條件以及對未來機構發展方向來選擇，不宜過度擴張。相同地，「專業執行者」也是可以成為「法人代表」的一個適合選擇！(詳見附表)

既然制定的是通則性原則的基準法，就應具有「足夠的寬容度」，讓欲改制為行政法人的單位，依照機構屬性選擇其適當之法人代表，如此彈性的設計對於未來行政法人的成立，以及成立後順利運作的施行，才能產生足夠的幫助。 

否則，試問假使行政法人只能選擇「董(理)事會董(理)事長制」做為法人的代表，將來法人中的專業分工及代表法人的機關的代表性可能遭遇意想不到的問題。例如公立大學的法人代表是誰？是在學校審議預算開會決定「大正方針」的董事會董事長，還是帶領教職、行政團隊在外衝鋒陷陣的校長？公立醫院的法人代表是誰？是董事長，還是院長？不是院長裡裡外外帶領著醫療團隊嗎？公立美術館、博物館的法人代表人又該是誰？假使是董事長，會不會出現酬庸性董事長造成專業性受質疑而成為國際笑話？ 

「首長制」的條文也有需再行斟酌之處。根據草案第五條條例說明欄闡述：「考量行政法人之性質不一，任務特性各異，以規模較小，業務性質單純之機關（構），於行政法人化時，似不宜亦不必要採合議制之董（理）事會為其意思機關。為使行政法人之組織有更多元化、彈性化之設計，並符規模經濟之原則，爰於第一項明定行政法人應設董（理）事會。但得視其組織規模或任務特性之需要，不設董（理）事會，而置首長一人。」 

看來也就是說組織規模較小者或是任務單純之機構採取「首長制」，而該如何界定「規模大小」，或是「任務單純」？從預算還是從員工數、組織功能與任務項目來判斷？連結至實務執行層面上，實難理解未來將以何種準則來判定各機關之屬性，由此可見此段文字說明尚不符實際。 

我認為大學是所有機構裡比較適合走首長制的，試以台灣大學為例，台大的規模到底是大是小，以及其業務是否符合「任務特殊」之定義？如何透過上述法條或說明欄之陳述，進而界定它屬於規模小、任務單純而選擇首長制？似乎在草案中難以窺見其依據。假使不採行首長制，而是選擇「董(理)事會董(理)事長制」，未來國立大學行政法人化後，倘若法定代表人是董事長，那麼由學校校務代表所推舉產生之大學校長，如何能在董事會體制運作下，發揮專業長才有效帶領行政團隊拓展校務？由於「雙頭」權責失衡，似乎將使之成為一個不可能的任務。

再進一步來說，行政法人草案裡僅設「董(理)事會董(理)事長制」及「首長制」做為法人代表的選擇其實是不足的。我建議政府在思考相關問題時，可以回歸到當初推動「行政法人」的初衷－如何使機構專業化經營，運作更有彈性，提高營運效能。「專業」、「效能」是機構法人化追求的目標，「彈性」是它的運作方式，三個關鍵詞彙也可以是機構選擇組織法人代表的參考指標。在草案變成法案前，建議在「董(理)事會董(理)事長制」、「首長制」之外，增加「董(理)事會專業執行者制」（即係以董(理)事會所產生之專業執行者作為法人代表，承擔成敗責任，其合適之職銜則依機關屬性而定，若為兩廳院稱為藝術總監、醫院稱為院長、美術館稱為館長…）的選項，使機構屬性更能擇其所適，多一個管道，多一個選擇，也多了一個追求成功的機會！

附表：

董（理）事會董（理）事長制、首長制、專業執行者制

的比較分析對照表

三種制度的分析比較

	董(理)事會董（理）事長制	首長制	董(理)事會專業執行者制 (建議增列)
法人代表	董事長之聘任，由監督機構就董事中聘任一人，或提請行政院院長聘任，解聘時亦同。 董事長對內綜理行政法人一切事務；對外代表行政法人。	首長由監督機關聘任，或提請行政院院長聘任，解聘時亦同。 首長綜理行政法人一切事務；對外代表行政法人。	董事長之聘任，由監督機構就董事中聘任一人，或提請行政院院長聘任，解聘時亦同。 董事長綜理董事會業務。 法人置專業執行者一人(如校長、院長、館長、總監……)，由董事長提請董事會通過後聘任之，解聘時亦同。專業執行者受董事會之督導，綜理法人事務，對外代表該機構。
董事會之角色	監督機關(原主管單位) 在行政法人的分身	沒有董事會，權力和責任均集中於首長。 設有監事，監事由監督機關聘任，解聘時亦同。 監事職責主要為財務面審核或稽核，業務面則不涉入。	監督機關(原主管單位)在行政法人的分身
董事會之組成	專任者不得超過二分之一。但若董事長為專任，則董事專任比例可相應調整。	無	董事均為兼任，並著重於延攬不同專業人士協助法人機構的發展。
監督機關 及 監督對象	原主管機關 監督董事會	原主管機關 監事(會) 監事(會)直接監督首長	原主管機關 監督董事會及專業執行者；監事會監督董事會及專業執行者（專業執行者既為法人代表，似應接受監督機關分身的監事會監督，但不是法人機關之工作人員直接受監督）
組織特色	董事會直接對監督機關負責，兼有對外代表、對內執行以及法律責任。原有之專業執行者無論名稱為何，都只是董事會決議之執行者。	首長直接對監督機關負責，負完全之對外代表、對內執行以及法律責任，且實際參與執行。	執行權回歸專業經營者；董事會作為監督機關之分身代行初步審核和監督權力。
可能之弊病與建議	1.機構原有之最高專業執行者（公立大學校長、公立醫院院長、公立博物館館長、公立美術館館長……）與董事長在機構中之專業分工、代表代理機構之代表性可能遭遇意想不到的問題。 2. 可能產生非專業領導。 3.若董事長為專業人士，則董事長和專業經營者之間可能出現專業衝突。	1.規模大小與任務單純與否難以界定。 2.必須接受原有之監督機關之監督，進步性可能在公務機關的保守以及行政法人的開放鬆綁中有所衝突。 3.監事之角色由原本之監督董事會改為監督首長。 4.可能法人化的機構中，大學是比較適合首長制的一個。原因在於大學受到教育部的尊重，並且大學有完整的自治規章和流程。如校務會議、教務會議、學務會議、課程委員會議…等機制的層層把關。	1. 符合專業經營之初衷。 2.先設董事會，再由董事會遴選專業經營者，行政程序必須合乎公開及專業。 3.若董事會對於本身角色有認知問題，可能形成董事會與專業經營者之間的衝突。 4. 若董事會不能認同專業執行者的方向與作法，最終可能撤換專業執行者，導致專業執行者的「寒蟬效應」。為此，建議規定董事會關於任命及撤換專業執行者之決議，應經監督機關之同意，以節制董事會不當之決議。