看問題／政治任命擴增 破壞文官中立

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2017-05-19 01:20聯合報 本報記者程嘉文

官僚體系中，「決策」與「執行」分別由政務官與常任官組成。前者出身民主選舉，或由民選首長任命，代表政治責任；後者經長期專業訓練，理論上應該沒有顏色執行政策。政務官與常務官的界線應該畫在哪裡，的確是個見仁見智的問題。

不過蔡政府積極修法，增加政治任命的官員職缺，卻很有可議之處。繼增加特任大使（代表）、部會副首長與三級機關首長名額後，如今駐美、日、歐盟、世貿組織代表處的公使（副代表）也改為政治任命。

為何這四個「職務」可以改由政治任命？外交部的說法是，保持彈性，可以任命特殊人才，針對專業議題捍衛國家權益。這樣的理由，和先前其他修法一致，但還是很難說服人。

過去國民黨長期執政，公務員體系中偏藍者居多是事實。從反對勢力起家的民進黨，即使已二度執政，但對文武官僚的不信任心態，始終沒能完全去除。因此不僅大量引進機要人員擔任「監軍」，如今享有立院多數，更要將政治任命範圍，盡可能擴大。

當然，除了不信任，這些修法，也是提供更多加官晉爵的機會；但高層也不該忘記，這樣也會使得原本和自己關係就有矛盾的公務的體系，更難融為一體。執政當局的算盤可能是，只要繼續執政，高懸升官的胡蘿蔔，自然不乏「投誠」之輩。問題是破壞文官的中立，造成的弊病，要如何彌補？

聯合筆記／德政猛於虎！

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2017-05-18 00:08聯合報 林河名

蔡英文總統就任將滿一周年，對照就職演說的意氣風發，近來許多民調都顯示蔡總統的聲望下滑。改革工程千頭萬緒，矢言「打造一個更好的國家」的蔡總統，可知問題出在哪裡？

「如果各種議案沒有充分的時間溝通、說服、辯論、協商，那麼多數票決是否真正能夠增進整體社會利益，其實不無疑問。為了避免這種情形發生，於是公共決策的形成，最好是透過討論與協商來進行，以使得少數能服從多數之外，多數也能尊重少數，將議案修正改善，如此大家各讓一步，彼此妥協下找出最大的共識，才能夠減少倉促多數決可能為少數人所帶來的社會傷害。」

上面這段話，是行政院長林全在二○○二年擔任扁政府主計長期間，與當時中研院副院長朱敬一合著《經濟學的視野》一書，有關「協商成本與代議政治」的論述。這恐怕也是當時仍為國會少數的民進黨，飽受「朝小野大」之苦，油然而發的深刻感受。

「換言之，最理想的公共政策，應該是以充分的協商溝通為前提。充分的溝通討論，其實是動用表決的前提。」十多年過去，民進黨已完全執政，從書中結論來看行政院近期強推「前瞻基礎建設特別條例」，以及立法院審議草案的過程，到底是有人「昨是今非」？還是要感慨「不能盡信書」？

然而，蔡政府溝通失效的政策豈只「前瞻」？

依聯合報最新民調，各有五成以上民眾不滿蔡政府的兩岸關係及經濟發展表現，但也有五成八支持推動年金改革；可見人民雖對執政不滿，卻也期待改革，這無疑是蔡政府的一大利基。

打從蔡英文競選期間，就強調民進黨政府將是「有史以來最會溝通的政府」。但這一年來，溝通成效如何，大家心知肚明。

曾任多位美國總統文膽的大衛．葛根，在《美國總統的七門課》舉出「就任百日定江山」等七大領導能力，其中包括「說服力強」。從一例一休、日本核食、年金改革，到前瞻計畫，諸多重大政策推動不順，除了在野黨阻擋，關鍵更在蔡總統拿不出有力論述，說服社會大眾。

台北市一家牛肉麵店日前貼出「承政府德政」的歇業公告，不滿之情，溢乎紙上。但這已非個案，民進黨籍彰化縣長魏明谷昨天也直言勞工及企業主對「一例一休」都有不滿聲音，希望輔導期延長，甚至無限期延長，足見民間哀鴻遍野。

昔有「苛政猛於虎」。蔡總統上台後，推動轉型正義、各種改革，乃至前瞻計畫，都可算「德政」，但遇到時機不對、規劃不周、溝通不良，美意會成憾事，德政也可能猛於虎！

去梯言／比負債八千億更嚴重的問題

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2017-05-17 02:46聯合報 公孫策

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當藍綠立委正為前瞻條例大戰之時，司法法制委員會「兵不血刃」初審通過中央行政機關組織基準法修正草案。這個後續影響恐怕比負債八千八百億元還要嚴重。因為除了行政院將多出廿六位政務次長（副部長／副主委），連三級機關（如警政署、調查局…）首長也得以「政治指派」。

武則天當權時，包括安樂公主、長寧公主、上官婕妤等，可以得到皇帝（其實是武則天）的敕命，繞過正常任官制度，直接交附中書省派任官吏。此種任命都用「斜封墨筆」，以有別於「黃紙朱筆正封」的敕命，而這些官吏乃被稱為「斜封官」。

任官制度一旦破壞，後果非常可怕：斜封官的職稱多冠以「員外、攝、檢校、判」，也就是編制外、代理、代行，意味著「非正式」，而這種官員最多時，一年可以「斜封」數萬人。而且在皇帝換人以後，還不能免他們的職。

武則天其實是個很不錯的皇帝，《資治通鑑》就記載：武則天雖然濫用祿位收買人心，但是對於不稱職者，卻能很快將他罷黜，甚至刑誅。…（武則天）明察善斷，所以當時英賢之才也樂於為她所用。

令人擔心的是，蔡英文遠不如武則天之「納諫知人，明察善斷」。

以總統府秘書長一職為例，林碧炤幹了五個月即掛冠求去，至今已經懸缺七個月。蔡英文連首席幕僚長都無人可用，又豈能奢談「知人」？

話說回來，法案一旦通過，馬上要增加廿六位部會政務副首長及三級機關首長政治任命，人才又從哪裡來？少不得由民進黨派系踴躍推薦，而這正是他們排擠「老藍男」無法徹底，只好「稀釋」的招數。問題在於，這些人管用嗎？

《左傳》記載晉、秦交戰，晉惠公騎著鄭國送給他的「駟」上戰場，大夫慶鄭就警告：「那不是熟悉晉軍作戰的馬匹，上了戰場搞不好『及懼而變，亂氣狡憤，陰血周作，外強中乾，進退不可，周旋不能』，國君一定會後悔。」果然，後來鄭駟陷入泥濘，晉惠公被俘。

組織基準法若通過，這些政務官都是依法任命，即使他「進退不可，周旋不能」，也不好經常換人，甚至還得設法填滿。也就是說，內閣裡必將充斥「鄭駟」，遇大場面根本不管用。這個問題，藍綠哪個黨執政都存在，所以說「比負債八千億還嚴重」。

聯合／權力快餐吃到飽

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民進黨已完全執政，主政者想推動任何政策，立院黨團立刻護航過關，無往而不利。在這種情況下，民進黨應該沒什麼不滿足了吧？但說來奇怪，執政黨仍覺得手上的權力還不夠多。

最近民進黨推動《中央機關組織基準法》修法，由段宜康領銜，擴增了二級機關首長的政治任命員額，又把一些原屬常務職的三級機關首長改為政治任命。這麼一來，總統可以安插的政務官一口氣就增加了五十多個。這項修法，簡直像開放權力大餐吃到飽，讓執政者一次吃個夠。

濫開二、三級機關政務官的任命大門，帶來四個嚴重的問題：

一是破壞文官制度，

二是總統變相擴權，

三是增加分贓風險，

四是加重財政負擔。

在野黨批評此舉是「搶錢、搶權、搶官」，但民進黨洋洋得意，毫無愧色。

政府原本的文官制度，旨在確保高級文官的專業和中立，使他們免於受到政黨的操控或政治色彩的影響，所以必須有常務官的設計。但是，民進黨趁著外界把目光集中於前瞻建設計畫的攻防，在司法委員會發動突襲，短短一小時就把文官制度的中立精神一舉送進了垃圾場。

蔡英文上台後，早就將政府職位洗過一輪，連部會機要職位都安插綠營年輕世代卡位，公營事業也指派親信人士入主。誰料，現在竟連三級機關都要染指。如此的完全執政，民眾有看到綠色奇蹟嗎？

試問，野心如此宏大，為什麼連總統府秘書長出缺七個月還補不齊？

政治任命／就怕「東廠」整肅政敵

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2017-05-17 02:46聯合報 鄭小平／公退（台北市）

鑑諸歷史，中華民國得以長治久安，實乃歸功於有良好的文官制度；而攸關吏治成敗的政務官，也常是由基層事務官一步一腳印，累積了無數的經驗，逐步升遷，方得以站上鰲頭，在機關裡擔任領航員（政務官）。

立法院初審通過「中央行政機關組織基準法」修正草案，其中三級機關若涉及國家重大政務，首長可以政治指派。如此修法除了破壞文官體制，更會讓文官體制崩潰。這些憑空掉下來的官，政治酬優的薪俸待遇，更倍於一般公務員退休年金改革所結餘。政府之改革作為，時有諸多矛盾處。

假如警政署長、調查局長等職缺，都是由毫無專業的政治人物出任，等於宋朝末年東廠、西廠再現，欲羅織政敵罪名下獄將易如反掌，台灣民主政治悲矣！

聯合／當執政者不再聆聽，改革便成了剝奪

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2017-05-18 03:05聯合報 聯合報社論

蔡總統就職即將屆滿周年，但五二○迎面而來的，卻是連串挫跌的民調，和街頭不曾停止的抗爭。民眾對施政的不滿，不是一夕就跳到了五、六成；但去年八月民調進入死亡交叉後，蔡政府始終不曾調整施政腳步，卻以為權力和意志可以征服一切。這種「自我感覺良好」的態度，把政府團隊帶向蠻幹，走到今天民怨四起的境地。

比較精確地說，民眾並不是不相信蔡政府改革的「理想性」；也因此，民意對蔡英文的「信任度」，始終高出其「滿意度」幾個百分點。

但是，比較殘酷地說，當「理想性」經過現實一次次的蒸發和溶解，最後剩下來的，卻似乎僅殘存「能力不足」和「同理心不足」的真相。目前，民眾的憤怒還在等待下一次的大爆發。

不可否認，蔡英文具有一些令人尊重的素質；例如，她對她所謂的改革懷有強烈的意志和自信，不像某些政治人物那樣畏首畏尾，也不像某些政客那樣充滿僚氣和私心。

然而，她也在決策上表現出一些令人擔憂的缺陷；例如，無法聽取不同意見，缺乏轉圜能力，更缺乏同理心，以致決策悖離社會現實而不自知。

最明顯的例子，就是一例一休的推動。蔡英文聲稱要爭取勞工的休假權，卻將傳統製造業的思維僵固地套用在服務業勞工身上，且不由分說將加班費提高為三倍。殊不知，在低薪年代，勞工欠缺的不是休假，而是收入；但新政策卻剝奪勞工原本擁有的加班所得，而蔡政府迄今絲毫無意認錯修改。

再如兩岸關係的停滯，蔡總統追求台灣的自主和尊嚴是正確的目標，但基本立場不明確，且手法缺乏謹慎評估，只是暴虎馮河；南向連八字都還沒一撇，兩岸就在外交、觀光、經貿陣線大打出手，造成台灣國際活動受困、民間生計窘迫。如此不智不仁，如何稱為明智決策？

蔡政府大力推動改革，最後卻因「能力不足」及「同理心缺乏」，而民心流失。追根究柢，其主要癥結有三：

第一，是整個政府團隊成員才智不足或結構不良，因而無法提供蔡總統多元、有效、專業的建議。

第二，蔡英文黨政軍一把抓的統領模式流於威權，雖可收上令易於下達之效，卻往往不符民主程序，也扼殺了傾聽多元民意的機會。

第三，蔡政府決策圈的「同溫層」太窄，一批長期圍繞的核心幕僚雖可相濡以沫，卻只有在野的革命理想，缺乏執政現實的應對、傾聽和妥協；也因此，多項決策都流露著「貴族革命」的天真幻想。

上述三個因素，一年來不斷地交互影響，使得政府決策的透明度、多元性、專業度和說服力持續下滑。儘管輿論一再提醒政府必須謹慎行事，卻始終未得到蔡總統的積極回應，同樣的模式一再上演，以改革之名行打擊民主、打擊民生之實，這是最令人遺憾的事。

尤其可憂的是，一年來，總統的國安團隊對國家外在形勢一再誤判，卻缺乏改弦易轍的能力，不知將伊於胡底。至於內閣行政團隊中，若干部會首長明顯才智和能力不足，根本看不到施政績效，卻因主政者為了保持政府或自己顏面，而不願調整其職務。試想，政府民調已經滿篇紅字，還要硬拗，究竟又能挽救誰的顏面？

當決策者不再聆聽人民的聲音，只耽溺於文青式的語言，其看似華麗卻不顧現實的決策，即變成了剝奪；這是所有改革者都很容易誤蹈的陷阱。

諷刺的是，當年蔡英文競選時曾承諾，她的政府將是「史上最會溝通的政府」，如今卻宛如風中的承諾。而她去年當選時要求民進黨要「謙卑，謙卑，再謙卑」的提醒，今天卻連自我提醒都無力。被民意拋棄的總統，應該感到焦慮；但她更該想想：那些被政府決策推入困境的人，究竟生活在什麼樣的痛苦中。