于國華

表演藝術聯盟秘書長

「山也BOT、海也BOT，好東西都讓有錢人拿去了！」電影《海角七號》裡一句對白，為BOT政策踩下煞車。報導指出，內政部營建署署長葉世文認為，陽明山和墾丁幾個國家公園的BOT案，政府「賠了面子、也賠上裡子」，將全數喊停[1]。

1999年3月，號稱世紀BOT工程的台灣高鐵動工，讓默默進行多年的BOT，突然被廣泛注意。2000年3月，屏東海洋生物博館開幕，門庭若市；海生館成為BOT明星，被政府當做典範。

2000年10月，「促參法」公告實施，BOT成為政府吸引公共投資的主要手段。2001年，行政院洋洋灑灑列出64項計畫，依促參法吸引民間投資，大部分規劃以BOT推動，總投資金額估計逾4,778億元；其中包括大鵬灣開發等12項計畫被列為優先項目，總金額達1,300億元。

2002年，為推動觀光客倍增計畫，農委會釋出16處林務局管轄的森林遊樂區，以BOT方式讓民間參與投資，包括太平山、東眼山、滿月圓、內洞、大雪山、八仙山、武陵、合歡山、奧萬大、阿里山、藤枝、雙流、墾丁、知本、池南、富源等地。

於是，政府在不必出錢、卻能吸引民間投資的美夢之下，「山也BOT、海也BOT」，終成不歸路。但是，BOT的弊病顯而見，全民共享的資源成為財團營利工具；政府在促進投資建設的同時，割讓了社會公平。

游錫堃就任行政院長後啟動政府組織再造，中央政府各單位被要求重新評估附屬機構，標準分成五等：「去任務化」、「法人化」、「委外辦理」、「地方化（由地方政府承辦）」，以及設置行政機關。其中「法人化」包括「財團法人化」以及「行政法人化」；至此，國人才開始了解，除了財團法人之外，還有另一種將公有資源委託非政府單位營運的方法，叫做「行政法人」。

還好有了行政法人。不然，山BOT、海BOT之後，音樂廳BOT、劇院BOT、醫院BOT、大學BOT、公路BOT、機場BOT、港口BOT…，從此沒完沒了。問題是，殺頭生意有人做，賠錢生意無人問。BOT果真如此迷人？

激昂的政府改造美夢，最後功敗垂成；被當做政績宣揚的BOT計畫，多半落得一場殘夢、甚至噩夢。幸好新舊制度和藍綠勢力的衝撞中，開發了兩廳院這樣一個行政法人個案，留做政府組織再造的實驗成果。

到底人重要，或制度重要？五年來對於兩廳院行政法人的檢討，始終難逃這個命題。如同車載人、人駕車，人和車本來一體，兩者命運相連；對於一個新創的制度，主事者固然者重要，制度本身設計的良窳，影響更是巨大。所謂千錘百鍊，不在於出身完美無瑕，而在經過無數試鍊之後，終能克服缺點、成就至尊。人可以學、可以更替，制度可以修、可以重建，眼光如果放遠，台灣不過剛踩出行政法人實踐的一小步，縱然出現雜音紛擾，何必因噎廢食。

毫無疑問，行政法人該被持續推動。在目前，幾乎找不出其他方案，可以讓公共資產或政府權力，可以順暢轉交民間代為支配或執行。沒有一種組織制度，可以具有政府的科層化型態，同時擁有企業的彈性自主。行政法人既是政府對人民的賦權，也是民間建立專業倫理的推手；行政法人不必政府割讓公民權利，也沒有必要傷害公共利益。相對的，行政法人不是家族企業，獲得政府的特許或授權，同時必須承諾社會責任，並且要禁得起嚴格檢驗。

台灣的行政法人實踐經驗中，還有太多可能性等待被開發。例如，文建會規劃高雄衛武營藝術中心，曾提出「一法人多館所」構想，這是深具創意與可行性的主張，也是行政法人制度天生具有的彈性。有了良好的董事會組織加上有效管理，一個行政法人的董事會，足以督管多個功能類似的專業組織，如同集團企業由總部管理分布世界的分支。以台北市立聯合醫院為例，雖然至今仍是衛生局的附屬機構，但從獨立到整合的過程，已經為「一法人多館所」可能的運作模式，提供了建設性的示範參考。

另一個陰魂不散的議題，是行政法人的監督和課責。行政法人代理政府管理資產或行使權力，因為制度的鬆綁而出現彈性空間，這原本是為了興利而誕生的制度設計，但往往因為不專業或不信任等因素，出現要求監督或限縮行政法人運作自由的開倒車主張。兩廳院的運作經驗中，也出現這樣的情況，董事會之上再設績效評鑑委員會，彼此功能和權責劃分不清，最後只有製造更多紛擾。

對行政法人機構的有效監督方法，並非來自疊床架屋的監督機制，而是要求所有決策和營運績效對社會公開透明，藉由專業倫理警惕行政法人的作為。事實上，所有政府的興利作為，背後都必須以信任作為基礎，過度箝制不僅抑殺行政法人，甚至令行政法人倒退到還不如公務機關的窘境。

有了一個行政法人之後，台灣政府才開始學習操作這種組織，社會也才開始學習信任專業倫理。順應時代的潮流與趨勢，這些都是台灣必須補修的學分。朱宗慶校長今天的行政法人獨角戲，看似形單影隻，但終有一天變成大合唱。