劉坤億

國立臺北大學公共行政暨政策學系副教授

今(2009)年2月5日行政院院會通過新版的「行政法人法」草案，幾乎同時間，國立臺北藝術大學朱宗慶校長，繼去年暑假連續發表在個人部落格的八篇有關行政法人的著述，再次連續發表八篇同一主題的專論。究竟是什麼理由？讓我國第一個行政法人（國立中正文化中心）的第一位藝術總監，費了這麼多心力和筆墨，呼籲政府重新啟動行政法人制度的推動。

3月3日中午，親自到關渡拜訪朱校長，他自己歸納出三項理由：第一，根據他的參與和觀察，兩廳院行政法人化之後確實改善了過去人事、財務等營運上的困境，這套制度對政府組織改造有其一定的效用。第二，行政法人這套制度在國內已實驗施行滿五年，外界對它的瞭解不夠、誤解甚深，他不忍心看見這套好的制度被無端「消費」掉。第三，他參與了我國第一個行政法人的催生，必須對歷史負責，是以有必要將其所知道的制度內涵，以及所觀察到的制度運作問題，加以詳細闡釋、說明。身為行政法人制度的研究者，十分感佩朱校長的熱情和行動力，特別是在參與行政法人多項相關研究後，更加體認到他對這套制度的投入、認同，以及努力推介。

在行政法人制度的推動過程中，有一個案例值得大家關注與省思：臺灣文學館。一如許多的文化藝術館所，該館歷經漫長的籌備階段，2003年5月間，以原台南州廳古蹟維修再利用作為館址之硬體工程竣工，為配合政府所推動之組織改造，將籌備中之「國立臺灣文學館」改以行政法人之組織型態設置，並將其名稱定為「國家臺灣文學館」，以提高其組織地位，並賦予較行政機關更為彈性靈活的營運模式，國內文學界為此對該館的發展寄予厚望。2003年10月15日，行政院將審查通過之「國家臺灣文學館設置條例」草案函送立法院審議，並於2004年3月31日經一讀通過，同年4月9日決議交黨團協商；其後，由於立法委員改選，為配合立法委員屆期不續審原則，組織設置條例草案由行政院重新審查，2006年6月20日行政院院會審查通過後再次函送立法院審議。然而，同年11月2日，立法院50位立委連署提案並做成決議：「為『國立中正文化中心』改制為行政法人後，其預算不受本院監督，遂成為政府機關逃避民意機關監督之手段，建請在『行政法人法』尚未完成立法前，政府各級機關不得改制為行政法人組織。」至此，包括臺灣文學館等九個行政院推動改（設）置行政法人的案子全數急凍停擺。同年12月15日，國內文化界發生一件大事：柏楊與北京中國現代文學館簽署，同意捐贈其手稿和文物給該館；根據報導，柏楊及其家屬同意簽署捐贈，是因該館所提保存和研究柏楊學術的計畫十分具體、重視和禮遇。2007年8月，文建會將國立臺灣文學館定為所屬四級機關。

這個案例凸顯以下兩個層面的問題：其一，握有審議行政法人組織設置條例權柄的立法委員，竟誤解行政法人制度是「政府機關逃避民意機關監督之手段」，這套制度還會有未來嗎？是以，行政院目前在函送新版「行政法人法」草案到立法院的同時，應該重新啟動行政法人的推動機制，除了輔導各部會適合改（設）制行政法人之機關單位外，更重要的是與立法院充分溝通和協商建立兩院都能接受的法人監督機制。特別是，目前正值行政院組織法修正草案積極展開國會遊說的時刻，部會整併和三級機關數的控制，都必然牽動許多部會組織功能和屬性的重新定位，行政法人如果還是政府組織改造的策略選項，就應該成為推動行政院組織改造的配套制度，一併向立法委員說明溝通並進行政策遊說。

再者，行政法人是確保公共任務之遂行的一種公法人組織，其設置須符合至少三項條件：（一）具有專業需求或須強化成本效益及經營效能者；（二）不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理；（三）所涉公權力行使權利較低者。誠然，任一行政機關改（設）置時，是否符合上述條件，或多或少都會出現爭議，但仍有不少機關（構）是十分符合上述條件的，包括已於2004年設置為行政法人的兩廳院，文建會附屬的臺灣文學館、台灣美術館、台灣傳統藝術中心，以及其他博物館，還有目前籌備中的衛武營藝術文化中心、大台北新劇院等文化藝術公共營造物等。試想，這些機構未來如果命運如臺灣文學館一樣淪為四級機關，如何吸引一流的專業人才投入服務？如何在政府預算和法規限制下具備彈性化的營運機制？如何在行政機關體制下強化成本效益及經營效能？柏楊手稿和文物未能留在台灣，殷鑑不遠。

最後，本文要慎重的呼應朱校長的觀點：行政法人是手段，不是目的；政府在進行組織改造時，對於機關屬性、型態的選擇，決策重點應該在於哪一類業務功能適用於由哪一種組織型態來擔綱；對於符合前述三項條件的機關，行政法人的組織型態，絕對是理想且務實的選項。

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