彭錦鵬

中央研究院副研究員暨台大政治系副教授

      1980年代開始，歐美先進國家紛紛採取彈性、市場競爭機制的策略以改革政府組織結構和文官體系，提升公部門競爭力。行政法人和「政署（agency）」就是政府組織多元化的兩種主要途徑。1970年代初期石油危機發生以前，政府組織的最主要形式就是傳統以官僚組織、層層節制、嚴格按照法規辦事的「衙門」組織型態。二次大戰之後，歐洲先進民主國家在戰後廢墟中重建，享受財政寬鬆的情形下，政府組織不斷膨脹，但也不斷形成日趨僵硬的組織文化。石油危機帶來財政緊縮的重大衝擊，迫使英國在柴契爾夫人掌政之下，推動一連串的政府改革和文官制度改革，一方面大幅度把國營事業民營化，另一方面大力縮減文官體系。英國在1988年創設政署制度，在部長管轄之下，有了人事和財政裁量權的服務執行機關。十年以後，英國百分之七十五的文官，就歸屬於112個政署組織。英國學習瑞典百年以上的政署傳統後，創造了彈性、有活力的英國政署制度，很快成為世界各國學習的對象。日本創立的獨立行政法人制度，目前已經有101個（2007年），基本上就是效法英國的政署前例，並參考英國既有的行政法人制度加以修正而成。英國的行政法人是屬於非部會公共機關的一種，具有獨立的法人資格，日常業務不受部長管轄，總數超過兩百個（211, 2005年）。

     對於政府重大決策功能的業務而言，一個完整細密並且用比較嚴密的法規來規範的政府組織，是相當必要的制度。就像每一個現代國家目前大概都有十三個主要共同的功能「部」來負責國家重大政策的擬定和執行。但是，二次大戰以來，各國政府在組織和業務上都不斷膨脹，提供人民最廣泛的服務，人民對於政府的期望也不斷提高。法規嚴密規範、人事制度僵化、財務管理嚴格的政府組織，事實上無法快速反應社會的變遷和人民生活型態的多元化和彈性化要求。更進一步而言，傳統官僚組織的理性效率值得肯定，但是組織變遷的速度則是極其緩慢。我國行政院組織從民國38年的八部二會，成長到目前的三十七個部會機關，只有膨脹的現象，組織重整則一直停留在討論的階段。60年間世界政經情勢巨變，政府組織不能彈性適應，也就間接造成我國政府的競爭力在世界排名中，呈現衰退的現象。 

     對於公部門業務而言，其中越為專業、而要求自由發展、彈性管理的部分，行政法人制度就越容易產生競爭力。國立中正文化中心的核心業務是要提升整個國家的表演藝術水準，必須要網羅國際級的藝術大師到台灣展演。如果停留在科員政治的層級和法令規章細密規範的蜘蛛網中，就算領導者想要積極有為，恐怕也是事倍功半，充滿挫折感。從這個角度來看，國立中正文化中心改制成為行政法人，如果藝術總監的職位能夠找到適當的專業領導人才，就能夠和國際級的藝術行政、藝術表演精英平起平坐，使用同樣的語言溝通，加速促進藝術交流，提升國內藝術水準。同樣的情況也會發生在各種研究機構、展覽機構、信用基金、訓練機構。這就是公部門提升競爭力一個非常重要的組織改造管道。 

     在本人和劉坤億教授合作從事我國公部門組織的行政法人的多項可行性研究中，發現採行行政法人制度的最大障礙，並不是來自於法規的改變和制度的建構。其實最大的關鍵還在於行政法人負責人的篩選機制。由於行政法人強調的是專業領導，但是負責人的任命過程僅僅透過行政院長的遴選，缺乏立法院的監督機制，則一旦任命之後，行政法人負責人不但擁有相當大的領導權，也產生「政治任命」可能帶來的「關係用人」。英國的行政法人制度曾經面臨同樣的困境，但是他們採用建立官方人才庫的篩選機制，因此確保「專業」和「政治任命」因素的衡平考量，英國的經驗應該值得我們參採。

     朱宗慶校長獨力說服立法委員通過國立中正文化中心的組織條例，創建制度的宏觀胸襟和作為，充分展現專業、學者、無私無我、積極奉獻的精神，實在令人感佩。我們誠摯期盼透過他在樹立標竿制度的過程中，所累積的經驗，能夠進一步廣泛發揚。我相信朱校長穩健的改革政府組織經驗，從而提升公部門組織的競爭力，將成為政府組織改造的經典篇章。

(《法制獨角戲—話說行政法人》新書邀集了八位關心行政法人的專家學者貢獻真知灼見，提供觀看行政法人的不一樣的角度視野。從4月15日起，我將陸續發表八位專家學者的文章。)