自由貿易協定（FTA）的投資規範與FDI效應 --- 洪財隆 2006

一、前言

全球的的外人直接投資（foreign direct investment, FDI）從1980年代開始即大大幅增加，成長速度不僅快過全球生產（亦即經濟成長率）與國際貿易，近年來其年平均成長率更屢屢超過三十％，允為全球化最重要的驅力與主要特徵。而晚近自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）領銜的區域主義之興起，也跟各國（尤其是開發中國家）相互競逐FDI高度相關。其中FTA代表制度整合，而FDI則為市場整合，其間關係為何確實值得加以探索，尤其是FTA的投資規範，以及FTA所可能引發的FDI效應。

在進入正文之前，首先釐清何謂FTA並簡述其近況。

除了市場驅動（market-driven）的經濟整合之外，在制度性整合（institutional-driven）方面，以雙邊或區域為基礎的區域貿易協定 (Regional Trade Agreement, RTA) ，主要包括「優惠安排」（Preferential Arrangement）、自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA），以及關稅同盟（Customs Union）等三大類，從二十世紀90年代以來即日益蔓延。目前為RTA所涵蓋的貿易量估計已達全球貿易的半數，而其重要性也在2006年七月杜哈談判回合重挫之後更顯得突出，WTO 149個成員只剩下蒙古尚未簽有任何此類協定。

二、FTA的投資相關規範（含BIT）

（一）多邊投資協定(MAI)仍付之闕如

隨著外人直接投資（FDI）的快速增長，國際間針對跨國投資予以規範（或促進）的需求也自然增加。然而，即使經過從二戰以來的多方努力，一個「連貫、實質且具有拘束力」（coherent, substantive and binding）的國際多邊投資協定至今仍尚未產生。原因除了【1】開發中國家針對投資自由化的國際協定向來排斥之外（投資或吸引外資往往涉及國家產業發展策略；或對傳統跨國公司的疑慮，比如十七世紀的英國東印度公司。因此對國際投資協定保護投資者權益的措施多所保留），【2】已開發國家之間尚存歧見也是重要因素，最近的例子要屬OECD 在1995年所草擬、但在1998年因內部無法就投資自由化幅度達成共識而作罷的MAI（Multilateral Investment Agreement）。另外，歐盟與日本所力促的「新加坡議題」，包括了投資、政府採購、競爭政策，以及貿易便捷化等四項，目前也只有貿易便捷化被納入杜哈談判回合。而在烏拉圭回合成為多邊協定的「與貿易相關的投資措施」（Trade-Related Investment Measures, TRIMs），並非針對投資訂定新規範，而只是確認GATT在1947年對跨國投資的宣示，亦即不得違反「國民待遇」（GATT III）及禁止「採取數量管制」（GATT XI）兩大原則。TRIMs的特點在於只規範關係到製造業的投資，並訂有一定執行過渡期間。

（二）雙邊投資協定（BIT）與FTA

根據Schiff and Winters（2005）的分析，雙邊投資協定（Bilateral Investment Treaty, BIT） 屬於比較簡約的投資協定，為“shallow”（淺薄） or “negative”（消極）的經濟整合層次，強調去除既有障礙與降低投資相關的不確定性，而非積極促進跨國投資。然而，由於跨國投資日漸重要，除了雙邊投資協定（BIT）之外，許多區域或雙邊的自由貿易協定，也都設有投資專章（以及其它屢屢涉及投資便捷，甚至作為實現投資前提的服務貿易、IPR與競爭政策等議題），並吸納原本的BIT範圍，值得注意的是，歐盟對外貿易協定每多強調競爭法（或反托辣斯法/anti-trust regulations）的協調，這部分與併購型態（M&A）的FDI密切相關。此外，包括澳洲、智利、日本、新加坡、墨西哥，以及美國在內等國家，在他們所簽署的FTA裡，針對投資保護與自由化的措施往往遵循，甚至超越NAFTA的範圍（North American Free Trade Agreement，北美自由貿易協議 )，包括涵蓋更多部門（comprehensive），而規定也更為細緻嚴謹。FTA規範FDI的具體項目簡述如下：1.國民待遇（national treatment）是首要重點：將國內外的投資者一視同仁。根據Edward Graham（1996）的講法，較強（strong version）的國民待遇指外人還沒設置據點（pre-establishment）即視同本國人，可藉以消弭當地政府政策的不確定因素，較弱的國民待遇則指先要設置據點才得以享有同等權益。2.非歧視或最惠國待遇：FDI接受國不因投資人的國籍有別而作差別待遇。此外，3.如果當地政府違反先前承諾，NAFTA模式的投資協定也設有仲裁法庭或讓外來投資人得以興訟。如前所述，WTO架構下的TRIMs只處理製造業，而且執行期限與監督機制等規定都相當模糊，NAFTA模式的目標與執行則較為精確，尤其是對外人投資的本地投入最低要求（或自製率）、附加價值要求、技術移轉，甚至經營介入等項目上都嚴格禁止，是為「TRIMs Plus」。意即更重視外人投資效率的增進，而非著重於國家產業發展或保護政策。

三、FTA的FDI效應（含原產地原則）

長久以來，跨國貿易與外人直接投資（FDI）往往被視作兩個獨立議題，功能上甚至互為替代。然而，隨著邊境保護（關稅或非關稅）程度的降低，投資流動可以刺激新的貿易方式之出現，然後反過頭來鞏固原有的投資模式，因此兩者越來越被認為帶有互補性。尤其是國際生產分割（fragmentation/international production sharing）的經貿型態日益突出，再度加深了貿易與投資的互補關係，因為跨國公司在當地投資設廠，往往衍生大量的雙向中間產品或零組件進出口。一般而言，對外投資（FDI）的動機不外乎三種，包括「尋求當地市場」（market seeking）、「尋求更低生產成本」（efficiency seeking），以及重要性逐漸降低的「尋求天然資源」（resources seeking）。以下將分析FTA的FDI效果，焦點乃置於前兩種動機。如前所述，FTA（本質上為區域經濟整合）的差別待遇主要表現在「優惠關稅」、「投資相關規範」（投資本身、服務貿易、IPR、自然人移動與競爭政策）、以及「原產地原則」等三大領域，而且都可能會對區域內投資流量（含FDI）與型態造成影響，是為FTA的投資效應。換句話說，FTA的FDI效果可說日益重要，尤其簽署內容往往超越傳統商品貿易的「深度整合型FTA」，投資吸引的動機甚至大過貿易擴大動機。細述如下：

【1】投資創造效果（investment creation effect）：由於FTA之後實施新的貿易規則所額外增加的投資機會。主要源於市場擴大（關稅與非關稅貿易障礙的撤除），以及區域內足以影響投資的各項限制減少，例如先前所提到的服務業市場對外鬆綁，甚至對外籍投資人的保護也增加等措施。歐盟從1992年「單一市場」起步走之後，已經吸引不少來自美國、日本與其他國家的投資，甚至包含韓國與台灣的企業。尤其是對開發中經濟體而言，透過FTA的簽署可促使其國內政策更趨穩定（可預測）與透明化等因素，凡此皆有利於不同的跨國生產階段或產業分工之佈局，進而吸引更多的外人直接投資（FDI）。更精確地講，FTA的投資創造途徑主要有兩個，首先是交易（通商）成本的降低往往導致「可貿易財」（tradeables）生產的增加，同時減少非貿易財（non-tradables）的生產比例。而相對於「非貿易財」，「可貿易財」多半屬於資本密集產業，因此經濟整合將透過提高資本（財）的需求與報酬率，增加投資。其次，透過更為優惠的關稅，FTA的生效將降低資本財或中間財 (intermediate goods)的價格，進而誘發更多的企業投資。

【2】投資轉移效果（investment diversion effect）： FTA的差別待遇包括更為優惠的關稅與市場開放條件等，某種程度也會迫使本來在他地或本國從事生產的非成員國企業來投資，因而改變投資流向。比如說，由於台灣沒有跟東協整體或個別國家簽署FTA而被排除在外，台灣自然無法享受相關貿易優惠，這時候可能會增加台商在當地建立灘頭堡式（beachhead）的投資誘因。

當然，除了貿易優惠所引發的投資效果以外，這些FTA本身關於投資的規範，都會影響投資動向，尤其是隨著FTA而來且錯綜複雜的原產地原則（rules of origin）規定，往往成了保護簽約國國內中間產品或零組件產業（intermediate goods）的溫床，引發外商到自由貿易區內設廠的投資轉移效果。此外，原產地原則的嚴苛程度也將影響投資轉移效果的大小，特別是在產業跨國分工日益盛行的今天。整體而言，由於多數現行的FTA涵蓋領域甚廣，特別是攸關投資自由化的「投資相關規範」（投資本身、服務貿易、IPR、自然人移動與競爭政策）頗為具體，因此投資創造效果一般要大過貿易轉移效果（Adams, Dee, Gali and McGuire, 2003）比較特別的是因「地理接近性」（geographic proximity）所引發的FDI，兼具尋求「更大市場」與「更低生產成本」兩種誘因，比如中美洲與東歐的生產因素成本都較低，卻分別鄰近較大且富裕的北美市場與西歐市場。地理接近性除了運輸成本的優勢之外，在面對消費時尚瞬變萬千的某些產品，往往也能支應所謂「急短貨」的迫切需求，因此成了吸引外人投資的最佳籌碼。如果地理鄰近的富裕工業國家與開發中國家簽署FTA加強經濟整合，也必然會吸引FDI流入，屬性上應較接近「投資轉移」，但似乎也帶有「投資創造」的成分，姑且稱之為「出口平台投資效果」（platform investment effect）。墨西哥之於NAFTA即屬之。

此外，由於FTA降低了會員國之間的關稅或非關稅障礙，形同保護減少，當會減少會員國原本既有的「尋求當地市場」類型的投資誘因（關稅跳躍/tariff-jumping），或稱之為「投資回流效果」。不過，此一效果對非FTA成員國的意義較小。會員國之間倒是會增加「尋求更低生產成本」類型的投資誘因，尤其是如果彼此間的生產要素秉賦（endowments）有所差異，就比較可能會刺激「垂直型」(vertical) FDI的產生。

（台經院國際處副研究員 洪財隆  2006/12/15）