《星期專訪》黃麗玲︰文林苑事件 凸顯政府失靈
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| 台大建築與城鄉研究所所長黃麗玲。（記者張嘉明攝） |
記者鄒景雯／專訪
台北市士林文林苑都更拆屋事件，引發社會高度關切，台大建築與城鄉研究所所長黃麗玲受訪指出，社會在強調公平正義與居住正義時，不能不檢討都市更新條例所造成的各種後遺症；她認為，文林苑事件也讓人發現「政府失靈」的問題，解嚴後有一個階段，政府在這方面比較會聆聽，比較能回應，現在則常常失靈，政府確實是在退步。
公共利益 事件關鍵爭議
問：妳如何看待這次文林苑衝突事件背後所呈現的問題？
黃麗玲：這個案子的關鍵爭議在於都市更新條例的目的本身為何？都市更新條例第一條強調立法目的在增進公共利益，那麼公共利益該如何界定呢？這就是我們都市規劃領域最核心的議題，整個都市的發展必須服膺於公共利益之下去平衡私人與市場的利益，這也是我們都市規劃者的角色。新自由主義從一九八○年代中期以後整個全球的風潮，都市規劃變成一個工具去刺激經濟發展，去站在發展上或企業的一方，犧牲社區與居民對公正分配的要求，都更條例或多或少反映了當時執政者與立法者的意識形態，他們認為：房地產發展是全民利益，我不知道這是一個誤解或幌子，但是由於被建商影響因此在立法院做此立法。
都市更新 政府角色太弱
都市更新條例第一條雖然規定了公共利益，可是真正當時的政策在新聞上的說明，常提到要刺激房地產業的發展。所以這個條例的立法在台灣的背景很清楚，看到我們整個發展型國家，從一九六○年代以後的工業發展、服務業發展，到八、九○年代以後以房地產為主要的資本發展過程。其實我們民間房地產業從六○年代開始就很強，我們與亞洲特別不一樣的原因是，我們政府原來在公共住宅介入非常有限，在原亞洲四小龍中，我們的政府介入是最落後的，落後的程度不以道里計。例如，韓國在一九八九年以後，朝野兩黨共同決定要發展社會住宅，他們現在租用的公共住宅已經到達住宅存量的六％，我們只有○‧○八％，相差七十五倍。這是一個指標，政府對於公共住宅著力很少，甚至這些為數很少的公共住宅也大都做為買斷使用。
從去年開始，由於我自己參與社會住宅聯盟推動社會住宅，因此也看到若干住宅的問題。台灣現在的住宅政策強調貸款補貼購屋、最近加上一點租金補貼私人住屋，政府的角色非常弱。都市更新中，政府同樣沒有角色，或者角色到最低，讓私部門去談可能的分配問題。這就是今天文林苑事件讓我們看到的，政府沒有適當地去界定自己在審議、或者法令保障人民財產或其他資訊等權利，導致造成這樣的情況。因此，公共利益是一個問題，政府界定的公共利益，與市民現在所要的公共利益，其實中間有差距。
都更的過程，地主想的都是他們與建商之間的資訊不透明、分配不公開，他們受損，政府沒有幫他們講話這一點。但是一般人，不是地主，距離比較遠，他們問的是：到底更新以後對城市整體發展、對他個人的社會公平正義有什麼影響？很明顯可見，都更條例從一九九八年實施到現在，十幾年來，社會的貧富差距愈來愈大，特別是經由房地產所獲得的利得，差距愈來愈大。我們談居住正義時，不能不去檢討都更條例所帶來的後果。
賣國有地 被牽著鼻子走
問：除了文林苑之外，公有地更新的問題又該如何看待？
黃：公有地在過去發展的過程中，也很少在為公共利益講話。有些公有但非公用的土地，在各個事業主管機關手上，但由於都市更新條例要求公有地要強制參與更新。在以前，政府的態度是軍事國家的延續，對土地的利用並不積極，缺乏財務與發展手段，因此最常用的方式是由例如國有財產局把地賣掉，賺了一筆錢，就以為賺到了，可是這是賣祖產，失去了公有地長期利用的基礎。有些沒賣掉的，在都市更新過程中被房地產發展牽著鼻子走。於是被動參與分配，拿到的是建商更新發展後給的房地產，可是這些公有地的主管機關要這些房地產幹什麼？以後如何管理？這個部份很缺乏討論。
公有地該有其他可能性，例如可能要有文化保存，或者有些地可能有環境發展保全或保留做長期發展的必要，根本沒必要在目前房地產快速發展的過程中急著把土地投進去。但是現在的都更條例就是要公有地積極配合，同時規定每年要活化一定百分比的土地，如果沒有達到，上級就認為你沒有積極去利用，這就是為什麼由上而下的力量政府機關的命令，變成各個主管機關要把地交出去，配合私人建商去發展。
我在台北市都市計畫委員會遇到過，私人地主以很少的地，五％、十％，去圈起八十％、九十％的地，然後去參與更新，當時大家覺得愈來愈不對勁，於是要求一定面積之公有地管理單位要主動去主導更新，而不是讓私人建商主導。台北市現在有少數案例是這樣做，但不是所有公家單位都這樣做，甚至手上有愈大土地的，愈想投入在都市的房地產開發，我認為這個債務以後會留下來，或是你把公有地用掉了，如果有幸得到很多的資產，這些資產要如何分配？如果有一天房地產崩盤了，這些公有地換來的就是一堆閒置的房地產。這是不加思慮，被都市更新牽著走的結果。
社會住宅 可利用公有地
到底公有地怎麼參與分配？如何主導更新？公有地經常位於都市中最關鍵的地區。如果都市要轉變，公有地一定扮演重要角色，那麼該怎麼做就必須討論。例如前陣子在討論小帝寶該不該蓋社會住宅，社會有不同看法，這需要一個充分討論的過程。
不是所有的市民都是有產權的人，如果我在台北是很貧窮的，根本沒有房產的人，或者一般年輕階級，或是以前沒想到要買房子，就是一般租戶，甚至是台北過去歷史遺留下來仍然存在的違建戶，這些沒有房產的人，在更新中有什麼角色？在很多國家，例如韓國，他們要求私人更新必須提供一部分的住宅做為社會住宅使用，這在台灣各種討論中根本沒有這樣的想像，而公有地提供做社會住宅的推動又很慢，這就讓以上這些人在都市發展或更新中淪落到社會的更底層，這個事情政府必須要有政策處理。
有關公共利益、公共設施，特別是社會住宅，應該從公有地更新的部分開始去做，而不是把公有地用唯一的房地產價值去檢驗。我開發了多少房地產，我賣了多少房地產，我收了多少租金，這是目前公有地開發的主要模式，例如一些國營事業，它們都想蓋住商辦公大樓、住宅，這是很奇怪的取向。
城市平衡發展 應多思考
問：如果妳是政府，妳的步驟會是什麼？
黃：如果我是台北市政府好了，第一我會去檢討現在所有以大型發展方案，而且是活動式的發展方案，當成是台北市發展的主要政績，這個議題的正當性；例如花博，花掉了鉅額的經費，但是到底創造了多少工作的產出？這些工作又是什麼樣的工作？臨時的或正式的？對社會的整體效益以及公平分配的效果是什麼？這些都應該被檢討。
市府應該做更多長期性、能夠處理城市發展分配的問題。如東區與西區的平衡發展，西區應該發展在地、小型的經濟，而不是連鎖式企業，通常房地產發展，豪宅化，租金提高，往往就是驅逐當地小的商家，因此房地產發展過頭對一個城市是不是好事？我認為不是。房地產應該是讓小市民可負擔的程度，地方的經濟可以讓小商店留下來，促進這樣的工作機會。社會住宅的配套規劃也可以創造地方的經濟與就業。台北市如果要從以前的發展型城市走向重視社會福利的城市，不論中央與地方政府都該思考，福利的本身如何創造在地的經濟與就業，這些配套必須仔細地去思考。但是地方政府會很急於看到經濟成長以及大規模改變，因為這是看得到的，很多看不到的事情，其實更關鍵，因為這是體質的改變。
協調失靈 政府確實退步
這次的事件，也讓我發現「政府失靈」的問題，不只是中央與地方政府間的協調失靈，甚至政府各單位之間的協調也失靈。解嚴後有一個階段，政府在這方面比較會聆聽，比較能回應，現在則常常失靈。就這個角度，政府確實是在退步。
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