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| 2012/04/23 21:26:36瀏覽1721｜回應4｜推薦71 | |
從掠奪性發展到普遍財產——關於328事件的一些札記（上）這幾天，跟著這個社會看著關於 328 士林王家強拆事件的爭論，一起做「都更」議題的補課，知識增長了不少，感想也不少。在最基本的意義上，這已經說明了社會抗爭所帶來的「社會學習」功能。
不過，如同這個島嶼上的大多數人，在這個過勞而躁動的社會，我缺乏認真思考所需要的時間。關注公共的議題，如同收到了都更文件要關注如何護衛私人的權利，都需要花費時間（但奇怪的是，不少批評聲援士林王家行動的「媒體名嘴」，似乎主張後者是公民的義務，而前者卻是「吃飽沒事幹」，構築出了一個跟古典共和民主理論的規範性期待相反的情境）。無法更有系統地整理出自己的想法，下面的文字因而只是一些暫時的札記，不求完備，但求能探索一些社會賦權的線索，讓有興趣的朋友看一看，也許能拋磚引玉，引發出更周延的公民審議和替代的制度、政策設想。 序言：這個島嶼向下沉淪的那一天
之一：這不是新版遊戲
從全社會的視野來看，王家的問題真的不只是王家的，如同一位建築系學生說的：
大埔事件，可能早已被許多人淡忘，更別說蘭嶼的核廢料，和台東那個醜陋的「美麗灣」。至於花蓮大港口，我承認，是看到這篇文章才知道。可是，知不知道，有什麼差別？ 我們也許知道也許不知道，高鐵站旁邊的土地是誰在炒作；我們也許知道也許不知道，捷運沿線的土地徵收是方便了誰去蓋高樓；我們也許知道也許不知道，苗栗縣政府逼死大埔阿嬤是為了甚麼。終究，不管是誰的利益高於那些被剝奪土地的人的利益，這個社會都這麼接受了。 以各種「現代化」、「產業發展」，乃至「振興經濟」、「促進就業」的名義來正當化政府機構的國土規劃，來執行土地的強制徵收，在這個島嶼，到處如火如荼。就像電影《海角七號》的著名台詞說的，台灣人民對各種名目的「圈地政治」，對毫無生態和人權底線、缺乏社會責任意識的地產開發計劃，從來不陌生。 我們是如此匆忙，那個問題——「究竟我們怎麼看待一個人活在土地上的狀態？」，只能不斷地遺留在昨天，再也沒有回頭。 之二：台北，金權城市 如果說對土地和地產的掠奪並非少見，為何唯獨士林王家的強拆事件會引起這麼大的社會關注和高能量的媒體報導，讓執行強制拆除的台北市長郝龍斌在兩天內婉轉坦承有疏失，新任的內政部長也不得不說這是「居住不正義」？難道，不正是因為這是發生在首都台北市的事情？難道，不正是因為，這個事件深深觸動了千千萬萬台北人原本的期盼和恐懼？ 我們大概很難否認，許多台北人都是「都更命運共同體」的一份子。這些人，不局限於建商，也可能是房仲和代銷產業的從業者，也可能是投資中古屋的中產階級，或者，一位等著地價上漲提高房租的房東，甚至於，一個等著拿自己的地產去銀行抵押貸款的小市民，一個殷勤期盼老房子能「免費」換新屋的普羅大眾。 許多人責難王家是「釘子戶」，是「漫天喊價」，聲援的學生不過是被利用蠱惑的卒子。對這些責難，我絲毫不覺得意外；在金錢遊戲氾濫的台北，假如沒有這些自認為「客觀」的聲音，那才是個值得探究的「奇蹟」。 在台北，當一個人暗自期待自己能夠享受都更的利益（或者免費換個新屋，或者在地產增值下獲益），一個人要求所有人服從「都更」遊戲中的「多數決」，要求市政府必須按照「都更條例」來「依法行政」，要求王家必須證明他們在這個遊戲規則之下完備了拒絕拆遷的「義務性」程序要件，是最「自然」而「理性」的。某個意義下，每個有房產的台北人，心裡都住著一個「金融理性」的幽靈。我們不拒絕都更。我們期盼著都更可以更大力加速地進行。時間就是金錢，怪手和推土機必須 24 小時運作，地產的市場價值必須每日每月地推高，我們才能安然入眠。 於是，每個有地產的台北人，也都多多少少因而被地產開發產業所綁架了。願意加入、能夠加入都更遊戲的，才是夠格的市民；不願意、沒有能力加入的，就不夠格成為台北的市民。這就是埋藏在都更遊戲中的排斥性政治，某種隱形而虛擬的「金權政治」。台北的都市空間演變，體現的不是一個更加平等、更加人道的社會秩序，而是相反。 之三：掠奪性的發展 在士林王家強拆事件之後，許多人覺得都更制度的變革是可以期待的。坦白說，我很悲觀。別忘了，在台北，地產資本主義是個大眾化的金融遊戲，而「都更」的遊戲規則有其「市場民粹主義」（market populism）的維度，許諾了眾多台北人參與和分潤地產飆漲利益的權利。 這種「市場民粹主義」，不是台灣的發明，而是主張「市場萬能」的「新自由主義」當道的時候全世界都流行的潮流。舉世皆知的歷史案例，就是英國保守黨的柴契爾。她在擔任英國首相之初，就大力抨擊之前工黨時代的公共住宅政策，雷厲風行地推動公共住宅的私有化方案。保守黨認為，「住宅政策的目標，是要去激勵獨立和自立的態度，因為這種態度乃是一個自由社會的基石。」（the purpose of housing policy was to foster “the attitudes of independence and self-reliance that are the bedrocks of a free society”）。那麼，要如何培育這種自由主義的個人德性？答案是給人民以低於市場行情的價格「購買（公有住宅）的權利」（the “right to buy”）。 對這個私有化政策，勞工階級剛開始覺得很高興，宛如收到大禮，不少公共住宅承租戶都加入了購買計劃。勞工階級沒買完的，就賣給了私人營利組織。就政治效果而言，保守黨實現了夢寐許久的政治策略，攻入了工黨的社會支持基盤，肢解了勞工政治的社會肌理；就經濟效果而言，這個政策開啟了英國地產市場化和地產投資的熱潮。 但好景不長，在所謂的精華地段，地產開發商接著就入場了。然後，是一連串地產開發商推動的收買和強拆。另一方面，失去住宅的勞工階級又沒了退路。為著鼓勵地產投資，保守黨不但以「縮小政府赤字」、「強化財政紀律」的名義強力壓縮公共住宅計劃，導致公共住宅污名化為「貧民窟」、「毒窟」的代名詞，還又取消了房租管制，擴大屋主的權利，保證屋主可以充分享有依據「市場行情」決定房租和房客的「自由權利」。地產資產泡沫趨於高潮的時候，在豪宅林立的倫敦街區，甚至連英國中央政府的資深公務員都買不起房子。誰買了？來自世界各地的富豪，而且包括了許多從中國外流的資金（其中，可能還不少來自中國官員貪污的所得）。 倫敦，成了名副其實的「全球城市」（global city），而付出經濟和社會代價的，則是倫敦的市民。保守黨認為鼓勵私人擁有房產，發展地產市場，是穩固「自由社會」的重要經濟基礎，但三十年下來，最終卻在社會住宅短缺，加上市場房價飆高的情形下，讓保守黨變成了英國式的「屋奴社會」的締造者。 台北的情形，當然不同於倫敦，可是並非全然相異。許多在台北有老房子的台北人，都期待著都更。一如當年柴切爾執政下的英國，這也像是政府送出的一份禮物。大家都夢想著，能夠「一坪換一坪」還加個停車位，不花錢就享受居住品質改善或地產增值的好處。只不過，台灣版的「市場民粹主義」，甚至不必援引什麼「自由社會」的政治哲學，而是如立委蔡正元一般，直接訴諸赤裸裸的階級歧視語言：
王家要不要「豪宅」的問題，我們先放一邊，這位立委沒有說到的故事是：在市中心的所謂「好地段」，在那些藉由都更興建「豪宅」的案子，原住戶到頭卻發覺，無法用 40 坪的老房子換到 100 坪的新豪宅，經濟能力負擔不起差額的，就只能黯然搬離。在建商與購屋者來看，「往來無白丁」，這是保證豪宅的「市場價值」的必要過程；在社會學者來看，這則是空間階級化的社會隔離過程的開端。台北市，正從眾多平民大眾聚集生活的宜人空間，開始緩慢蛻變為購物廣場、商辦大樓和門禁社區共同構成的「堡壘城市」。原本居住台北的中產階級，特別是年輕人，自己在這個過程中最後會處於被納入的一方，還是被排除的一方？相信不少人都沒有確切的把握。在經濟不景氣的大環境下，台北中產階級階層的崩解和兩極分化，正在悄然展開；而社會的 M 型化，也正在逐漸演變為都市空間的 M 型化。 於是，從英國到台灣，雖然經濟政治脈絡殊異，一個靠掠奪公共地產來活絡地產市場，一個靠掠奪私人地產來活絡地產市場，可是，看來卻有著類似的經濟過程。批判性的地理學者大衛·哈維（David Harvey），對這種經濟過程早已給了一個特別的「學名」：「掠奪性的積累」（accumulation by dispossession ）。為了不拗口，我們也可以徑直將這種經濟過程稱之為「掠奪性的發展」。 之四：原來郝龍斌是有家人的 建商在王家被拆的家園架起圍牆，之後牆上出現了一句塗鴉：「四十歲買房，七十歲被拆」。 直到這次的強拆事件爆發之前，這些故事都乏人問津。直到王家真的被拆了，不少台北人這才勉強意識到，也不是沒有可能，自己也會成為另一個王家，在依靠掠奪土地而促進經濟成長的過程中成為受害者，而非受益者。能不能獲得地產增值的利益是未知不確定的未來，但自己產權清楚的地產也許某天會突然被建商劃入都更計劃，然後被強制拆除，也不再是不可能的事情。 於是，精明的台北人也感覺事情不對頭了。作家張大春在臉書上的留言，大概是這種都會中產階級道德反挫最典型的表現：
family value，「家庭價值」，一向是美國右派政治的一個標準訴求；在台灣，具有相應地位的則是主張中小學生必須背誦四書五經的國民黨所標舉的「儒家文化」以及家庭倫理。不過，這次台北市政府的強拆舉動，卻不啻是當面向所有「勤懇誠樸、安居樂業」的小市民摑了一巴掌，對人民「護家護產」的素樸道德情感正式宣戰。從二二八事件宣布戒嚴以來，國民黨一直是台灣保守價值的體現者、教育者和護衛者，只是，這次三二八的強拆，無意中卻讓這個保守派的巨人打到了自己。 「安定的社會」與「自由的市場」，是不必然劃上等號的。要保衛家園的價值還是市場的價值？這原本就是深埋在柴契爾、雷根的「新保守主義—新自由主義」聯盟的內在矛盾。十九世紀的馬克思，雖然不知道今日的「新自由主義」，不過他卻早已曉得：「資產階級撕下了罩在家庭關係上溫情脈脈的面紗，把這種關係變成了純粹的金錢關係。」（馬克思，《共產黨宣言》） 這一次，要保護家園，還是要地產利益？台北人，也開始在兩種價值取向之間糾結著。 之五：沒有居住正義的容積獎勵 在王家前面抗議的學生和民眾，究竟在反對什麼？許多人都在追問。 抗議的人群中，有些人說，他們是反對政府與建商聯手粗暴拆屋，是反對粗暴的都更，與「反對都更」是兩回事。也有人說，他就是反都更，反對以少數「壟斷資本家利益」為導向的「現代化」與「社會進步」。 反對不反對都更，顯然茲事體大。在前面說的「市場民粹主義」之下，多少台北人殷殷期盼著「免費」換新屋的大禮，誰敢阻擋呢？ 先不管反不反對都更，我們首先該問的是：都更為何會變成粗暴的強拆？究竟台灣目前的都更制度有什麼問題？ 關於抗議者的看法，徐世榮教授寫下的《暴力強拆 台灣人權沉淪》，或許是具有代表性的論述。 他認為：
在他而言， 台灣經由《都市更新條例》而架構起來的都更制度，是新自由主義及私有化思維的產物：制度設計上，一方面政府放任建商來操作都更的設計和執行，另一方面則是祭出公權力來作為建商發動土地徵收的後盾。兩者合起來，構成了由政府縱容的「政商合謀事業」。 這些論點突出了我們的都更制度系統性地偏袒建商的地方，但是，卻沒提到另一個台灣都更制度的關鍵運作要素：容積率獎勵。 記者鐘聖雄在《那些年，他們一起拆的家》中的一段話，是值得好好品味的：
容積率，簡單說，就是「基地內建築物地面以上各層、閣樓及夾層樓地板面積之和與基地面積之比」。容積率是一個建築基地可建築樓地板面積的決定因素，容積率越高，一個建築基地的使用強度就越高。在原本的都市計劃制度內，實施容積管制是國家機構維護都市生活品質、促進土地資源合理利用的重要政策工具。 關於容積率管制的正當性、利弊得失和良好實務規範，我不是都市計劃的專家，就留待別人來說明了。但值得注意的是，都更的容積率獎勵，是建立在原本的容積率管制之下的「例外措施」，是擱置了都市規劃制度運作的「特區」，也被某些都市計劃學者認為是破壞都市計劃完整性的元兇之一。 在瀰漫著「市場萬能」和「小政府」思維的新自由主義流行之後，許多以往由政府機構提供基本公共服務的「國家主義」模式，都不再被認為可行。於是，不論是基於財政能力有限、人力資源有限，或是專業能力不足的理由，政府轉而對企業提供經濟誘因，讓企業在市場機制之下來提供公共服務，來達成公共政策的目的，原本是盛行於各個政策領域的施政典範。多少的 BOT 案例，多少的政府服務委外，皆是如此運作；在這種大環境下，政府都更政策的擬訂者和執行者，並不會覺得這個政策的實施模式有什麼根本的問題。 只是，政府拿容積獎勵來鼓勵建商協助實施都市更新政策，在政策意涵上就是首先承認了：在地產高度市場化的現狀下，市場機制本身卻是無法完成都市更新的政策目標的，也就是說，存在著「市場失靈」（market failure）的現象，故而需要國家政策的介入。但不幸地，由於「國家能力」（state capacity）的赤字，政府又無法實施大範圍的都市更新，所以都更政策的負責機構就將「都市更新」列為都市計劃的「例外特區」，用「容積獎勵」擠壓出經濟誘因，吸引私人營利企業的投資。 這種政策思維本身，帶有某種微妙的「新中間路線」色彩，而「新中間路線」一度在社會民主政黨執政的國家非常流行。最近的例子，是歐盟國家試圖藉由建立「碳排放權交易」的金融市場機制，來達成促進企業減碳的政策目標。這種政策思維經常引用的一個標語就是：讓市場運作與公共利益結合。 只是，也許該補充說明一下：這種施政思維，是在「新自由主義」當道之下的產物，但本身卻並非是「新自由主義」的。因為，純種的「新自由主義」會說：都市更新的過程，並不需要政府介入，地產市場的運作就足以產生符合人民需求的結果；政府該做的，是完全廢除「容積率管制」，讓私人營利性的地產開發商依據市場誘因自行決定各個建物最佳的形態，自然就可以在老舊社區創造出大規模的都市景觀更新。這種徹底的新自由主義立場，我想該是台灣的建商最歡迎的，但或許值得慶幸，到目前為止，還看不出有幾個都市計劃學者會支持此種將都市空間徹底商品化的「自由市場論」。 即便如此，這種「新中間路線」的政策實施方式，本身並非沒有內在矛盾和策略兩難。也因此。這種制度設計，一開始就埋伏了政府權力的「正當化危機」（legitimation crisis）的潛在趨勢。 在最一般的層次來說，我們的現狀是：政府本身無法都更，必須靠建商，可是建商要經濟誘因。經濟誘因一旦不足，都更動能就會弱化；然而，經濟誘因過頭了，都更就自然容易變成地產炒作的工具和管道，會讓地產開發公司追逐高獲利地段，對實際上需要都更的民眾，其實又沒有助益。許多在台北居住於老舊社區的人，確實在等待都更，可是，實際上台北市進行都更的案子卻是集中在高房價的精華地段，就可以知道奧妙所在。 直言之，假設協助老舊社區進行更新乃是都市更新政策的初衷，這個政策實施下來目前的樣貌，與這個原初的政策目標是有相當距離的。在排除掉「公辦都更」的選項之後，在無法或不願意對建商的投資行為進行直接管制的前提下，僅僅憑藉著「容積獎勵」這個政策工具來實施都市更新，其實就蘊涵著一種「結構性的偏差」，是無法落實「居住正義」的。如果我們秉持著「平等主義」的價值立場，來檢視國家政策是否協助了最弱勢者融入社會，這個政策的實施結果，其實已經就顯示了「國家失靈」（state failure）的跡象。如果台灣存在著強而有力的社會民主黨左翼或者綠黨，光是這點，目前的都更制度就會被批評到一文不值。 依據目前的都更制度來看，有沒有可能消除這種「挑軟柿子吃」的結構性偏差？似乎只有兩條道路：不是公辦都更，就是經由更細部的政策規劃，標舉出「優先都更的老舊社區」，實施差別性的「容積獎勵」。 可是，公辦都跟會更好嗎？人民會信任政府主辦的都更嗎？在什麼條件下，公辦都更可以比建商主導的都更產生更讓人滿意的結果？ 甚至於，對現行私人營利企業主導的「自辦都更」進行「差別性容積獎勵」的政策微調，難道就足以落實「居住正義」嗎？就能對需要合宜住宅（而非「豪宅」）的弱勢者提供更好的居住環境嗎？ 問號，還是懸在空中。但是，絕非內政部長說的，對「都更條例」修個兩三條條文就好！ 之六：「一坪換一坪」？ 說台北市長郝龍斌是現行都更政策的「急先鋒」，絕對不冤枉。台北市民都還記得，這位首都市長，在 2010 年的五都選舉前夕，高姿態地宣示，要兌現他四年前的競選承諾，放寬容積率限制，獎勵額度提高至2倍，凡屋齡30年以上的4、5層樓公寓，約29萬戶逾百萬市民，只要半數住戶同意，都可在 5 年內申請專案變更，「一坪換一坪」，還可以有車位。 「舊屋換豪宅」，確實是國民黨的得意傑作；但「王家就是你家」的恐懼，對一些台北人來說，也非空穴來風。然而，執意對中央的都更政策加碼演出，急於提高都市更新速度的郝龍斌，到王家強拆事件之前，卻是一路通行無阻。 「一坪換一坪」，還加上停車位的好事情，誰能拒絕？誰敢反對？ 可是，誰來決定一坪舊屋可以換多少新屋的居住空間？一個最近流傳的說法是這樣的：
決定「權利變換」的關鍵機制，居然賦予建商不對稱的主導權，現行的都更遊戲偏袒建商的地方，由此可見。 （可是，也不難想像，對一樓店面的不公平對待，不無可能受到其他原住戶默許或支持。這是這個所謂「權利變換」的遊戲加上「多數決」之後產生的系統性弊端之一，也是為何郝龍斌覺得他可以倡言他是 85% 的代言人的物質基礎。） 進一步來看，台北市政府試圖讓「「臺北好好看」的政策宣示，其實是許多建商和都更戶共同的夢囈。用張金鶚教授的話來說，這是關於都更的一個迷思。實際上，至少到 2011 年，所謂的「台北市老舊公寓更新專案」，還沒有出現過「一坪換一坪」的案例。 為什麼「一坪換一坪」是個迷思？ 首先，老舊公寓要更新，在扣除掉公設之後，實際使用坪數是一定縮水的。都更戶要「一坪換一坪」，必須具備不少條件才可能實現：政府的容積獎勵要高，地段要好、地主的土地持分要高，而且新屋具有未來房價上漲的空間。 換言之，整個「一坪換一坪」的構想，其實預設了一個持續飆漲的地產市場，預設了一個泡沫化的地產資本主義。而在這個地產高度商品化，乃至金融化的環境下，在原本的地產市場中的弱勢者，只會更為弱勢。看似給普羅大眾的好禮，其實包裹著居住不正義的持續擴大。 那建商呢？為了支付更新的成本，也為了讓原居戶取得足夠的新屋坪數，就必須打造更高房價的地產，才能獲得滿意的利潤。可是，越是高房價的地產，原住戶在所謂「權利變換」之後取得的坪數，又越少了。建商與原居戶之間，注定了有不容易協調的利益分歧。尤其，當許多台北人都投入了「投資便宜老舊公寓，等都更賺大錢」的潮流，當斤斤計較的地產投資者面對著同樣必須斤斤計較的建商，經濟學中所謂的「交易成本」，就更高了。 糟糕的是，在高度依賴銀行專案融資的地產開發產業，建商與原住戶之間的協調過程越是冗長，建商的成本就越高。於是，如果建商想要做有社會責任意識的企業，仔仔細細地與原住戶對話，在新屋的設計上去盡量照顧到每個原住戶的需求，建商的成本就越高。但是政府對私人企業是否進行了有社會責任意義的更新設計，卻是一點也不在意；沒有政策獎勵，也沒有政策支持。 對基層公務員來說，唯一有效的績效指標，就是完成了多少都更的個案，而不是都更在「居住正義」和「生態永續」上的意涵；來自中央和地方政府高級官員的指示，一言以蔽之，就是：快！快！快！ 基層公務員可以做的，也許真的不多。我們的都更制度中的「估價」、「權利變換」等等機制的設計，呈現出某種新自由主義對市場機制過度浪漫的信念：只要價格資訊正確，就足夠引導資源達到最優的配置。在現存都更制度運作的細節上，處處充斥著這種市場浪漫主義，要求建商與原住戶之間，原住戶彼此之間，都必須參與這個虛擬的「內部地產市場」的運作，彼此都必須將對方視為是自利而「資訊完整」的地產交易者。這是一個具體而微的「新自由主義天堂」，只看「市場效率」，沒有人權與生態考量居留的空間。從新自由主義的角度來說，更妙的是：除非完成交易，你還沒有選擇退出的權利！ 不能轉換成價格訊號的認知和規範性期待，是無法進入這個遊戲的。但是，「居住正義」和「都市空間的生態永續性」，是有價格的嗎？誰可以給「居住正義」一個價格標籤呢？誰可以給「都市空間的生態永續性」一個價格標籤呢？在現在的都更制度中，這些考量唯一能進入都更遊戲的方式，就是政府官僚事先在「容積獎勵」中將這些維度試圖量化成單獨的「容積獎勵」事項，然後讓建商與原住戶繼續在「權利變換」的議價上相互廝殺。 更嚴重的是，台北市政府「一坪換一坪」的「空頭支票」，在都更持續推高房價，地產價格飆漲的大氛圍下，可能還允許建商與經濟能力好的原住戶之間有相當的協商空間，可是，一旦地產市場景氣反轉，地產資產價格滑落，原住戶與建商之間就可能產生更大的衝突，政府出面「依法行政」的必要性和急迫性也隨之升高。 一個讓人惶惑的結論就是：這樣的政策，不但是地產資本主義的推手，也必須以高度發達的地產資本主義為前提。這樣的都更政策，不得不是地產炒作的「利益共生體」，而且，還會產生持續放大地產市場景氣循環的宏觀經濟效應。在地產泡沫越大的時候，都更也趨於熱烈，一旦地產泡沫崩盤，這種市場化的都更政策就難以為繼了。 |
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