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| 2012/03/18 22:30:28瀏覽86｜回應0｜推薦2 | |
中國外交的內部要素改革
[鄭永年] (2012-03-06)
美國是民主的典型，但美國的外交是高度集權的。如果中國所提倡的公共外交，演變成外交領域的“泛民主化”，那麼損害的必定是國家利益。
既然外交是內政的延伸，要有效應付外部外交環境的挑戰，首先就要改革內部環境。內部環境包括很多方面，其中最主要的有決策者對外交的政治重要性的認知、外交的決策結構和社會環境。
外交是國家間的事情，但對外交的政治重要性，每一個國家的認知是不同的。不同的認知導致不同的決策結構和社會環境。在今天的中國，最令人遺憾的是對外交的政治重要性的認知不足。在外交認知上，自近代以來，中國總體上來說經歷了幾個主要的階段。
中國儘管是個文明古國，具有數千年的歷史，但外交的歷史並不長。在清朝之前，中國並沒有一個類似今天“外交部”那樣的機構。傳統上，中國人把自己視為是世界的中心，“世界”只是中國的延伸。中國在和其所知的外在世界打交道的過程中，也發展出了“朝貢體系”，朝廷也設置了機構來接待“朝貢”來使，但這並非近代意義上的“外交”。在西方列強來到中國之後，中國的精英才開始發展出國際觀來。中國傳統形式的國家，無法應對自西歐產生的近代形式的國家，中國的精英才開始學習西方，包括外交。清朝設立近代形式的“外交部”，算是中國制度近代化的一部分。但即使這樣，外交也並沒有賦予足夠的重要性。大概外交是個比較麻煩的領域，統治者中沒有人才想去碰它，甚至可以迴避，總是派一個無足輕重的人物來掌握外交。等到外交方面出了像鴉片戰爭那樣的大事情，皇帝才會派一個“王爺”之類的人去處理。
更為重要的是，在帝國主義時代，中國的“外交”很難說是真正意義上的外交。顧名思義，“外交”就是要“走出去”和其他國家交往，在國際舞台上追求自己的國家利益。大清帝國的“外交”是在自己的國土內部進行的，主要是抵禦或者減緩西方帝國主義對中國的蠶食。最典型的就是李鴻章在中國的土地上進行的“大外交”。作為外交家，李鴻章直到今天仍然為人們所敬佩。沒有他的“大外交能力”（即在各帝國主義之間的周旋），中國有可能早就成為西方或者日本的殖民地，而非後來毛澤東所定義的“半殖民地”了。不過，“弱國無外交”，李鴻章的“外交”天賦並沒有能夠阻止帝國主義對中國的蠶食。李鴻章自己也感嘆，當時的清朝已經是一間“破屋子”，他僅只是一個“裱糊匠”而已，無力回天。
“大國小外交”的格局
清朝解體之後，中國走上了重建國家政權的漫長的歷史過程。從孫中山到蔣介石到毛澤東，各派政治力量都和其他國家（主要是西方和日本）建立了不同形式的關係。其間，國民黨政權也曾經有過可歌可泣的外交歷史。但總體上，因為國家力量的弱小，中國並沒有得到多大的“外交”空間。在很大程度上說，中國是作為西方國家（尤其是美國）的一個“工具”而被給予了一些外交空間。直到1949年中華人民共和國成立，中國才開始真正意義上的外交。不過，當時外交的主要目標也並非是“走出去”，而是求生存，即一個惡劣的國際環境下，求得新生的人民共和國的生存。由周恩來親自來掌握外交，足以說明外交的重要性。也正因為如此，周恩來總理才樹立了“外交無小事”的外交意識。改革開放前，中國所有的外交領域的突破，無論好壞，都是在毛澤東和周恩來這樣的人物親自抓的情況下發生的。
無論是內部還是外部，今天的中國外交環境完全是一個全新的局面，所可利用的各方面的外交資源已經今非昔比。在李鴻章時代，“弱國無外交”，但今天的情況又如何呢？很多人說是“大國小外交”，就是說國家越來越強大，但外交格局則越來越小。
本欄前面幾篇也系統討論了今天中國外交局面所面臨的內外環境。外交格局過小，首要的原因在於沒有給予外交足夠的政治重要性。在很大程度上說，中國的外交思維，還仍然停留在李鴻章時代的“抵禦性”外交和毛澤東時代的“求生存”外交。從前中國缺少外交資源，現在是大量浪費外交資源，或者很多資源被閒置著沒有被動員起來。這主要原因在於對外交的政治重要性認識不足。
在經濟上，中國現在是世界上第二大經濟體，其經濟的半壁江山也與世界經濟高度互相依賴，生產什麼、消費什麼，都會對國際社會產生巨大的影響。在其它方面，包括軍事、戰略、文化等等也是如此。中國的一舉一動都會導致國際社會的高度關注。不過，所有這些並沒有反映在政治上。
大外交需要體制的支撐
外交的政治重要性並非抽象。儘管中國領導人也一再強調外交的重要性，但這種認知並沒有反映在機制上。本欄之前論述過中國缺失橫向整合和縱向整合的機制。儘管外交利益多元化、聲音多元化、決策角色多元化，但中國並不存在一個類似於美國那樣的“國家安全委員會”來統籌外交事務。在任何國家，除了總統（總統製）和首相（內閣製），外長和財長最為重要。美國的國務卿在正式的行政系列上的位置是第三，實際上的位置是第二。中國的外長不知道出於第幾位？但很顯然，外長只不過是眾多外交角色中的一個，並且其行政級別並沒有較其它角色高。外長在政治系統中的等級不夠，權力不夠，其他國家就會對其不那麼重視。更重要的是，在和外國打交道過程中，很多本來應當抓住的機會往往流失掉。
要實現“大國大外交”，中國首先必須具有一個大外交的制度結構，沒有這樣一個結構，小外交的局面還是繼續。如何改革體制？從體制運作的角度來看，中國的體制類似於俄羅斯或者法國半總統製的體制。也就是說，中國的國家主席和總理之間的分工，類似於這些國家總統和總理之間的分工，國家主席和總統都是掌握外交權的。當然，中國的國家主席的權力，主要來自於總書記兼任國家主席這一事實。如果意識到體制的這個特點，中國至少有兩種相關的制度選擇。一是改革目前的國家外事領導小組，設立“國家安全委員會”，使得這個組織變成一個實體。國家外事領導小組儘管由國家主席（總書記）擔任，但因為這個組織是個虛體，難以擁有重大的外交決策所需要的資源。“國家安全委員會”這個設想在1990年代末有過，也進行過一些論證，但至今沒有落實。中國作為一個崛起的大國，並且外交至於中國內政的重要性怎麼說也不會過，設立類似這樣的一個大結構勢在必行。
如果這一設置還有有困難，那麼至少必須有一位政治局委員，甚至是政治局常委，來專門負責外交，並且輔助總書記（國家主席），在國家外事領導小組開展工作。在中國，一個領域的政治重要性，主要表現在該領域處理事務的領導的政治級別。錢其琛擔任外長時同時是政治局委員。中國在1989年後在那麼嚴峻的國際環境下，很快改變了外交環境，這是當時領導層親自抓外交的結果，而當時的外交重要性，也表現在人事任命的政治行政級別上。中國的大外交需要一個大結構來支撐。
再者，大外交格局的出現，也要求中國吸收消化一些制度變革所帶來的新情況和新挑戰。這裡主要指的是限任製和年齡限制制度。限任製和年齡限制是改革開放後政治體制改革的產物，近年來越來越制度化。這些制度變革應當說是個巨大的進步。它們從制度上保證了個人專斷已經成為不可能，也保證了領導幹部的年輕化。但任何事物都有兩方面。這些制度創新也帶來了一些“缺陷”，就是如何確立政治責任。
區分外交專業與政治任命
外交方面也如此。領導人物的頻繁變換，經常導致他們的短期利益觀念，很難從長遠利益的角度來考慮問題。這並不說他們沒有長遠利益觀念，而是說制度限制了他們不得不具有短期利益觀念。再者，外交需要經驗的積累，“資深”對外交來說至關重要。從世界範圍看，那些偉大的外交家和外交戰略家都是“資深”人物，也就是一輩子在外交領域打拼的人物。但在中國，限任製和年齡限制使得“資深”不可能。
中國不可能再回到政治人物終身製的時代。不過，這些“缺陷”並非不可能克服。從各國經驗看，中國要把政治人物和職業外交家區分開來，也就是要在外交系統確立職業外交家（公務員）制度和政治任命制度的分離。政治任命是根據政治情況的需要進行的，並且需要從屬於限任製和年齡限制，但職業外交家不能受政治任命的影響。這種分離即可以保證外交領域政策，在變化和延續性之間的平衡，也可以充分利用職業外交家所積累起來的經驗。
光有職業外交家的經驗，仍然不足以促使大外交的確立，因為職業外交家只是外交的執行者。更為重要的是，中國需要培養一些能夠超越具體利益的外交戰略家。李鴻章、毛澤東、周恩來和鄧小平都是偉大的外交戰略家。不過，現實地說，要中國出現類似的外交戰略家已經非常困難。怎麼辦？中國可以培養出類似基辛格、布熱津斯基那樣的戰略家。他們既可以來自職業外交家這個群體，也可來自大學或者研究機構。但不管如何，他們必須超越具體的利益。他們不應當有具體的組織和機構利益，他們所要做的就是界定“國家利益”及其追求實現國家利益的方法。這樣的戰略家必須和政治家配合，在重大外交決策上扮演重大作用。這樣，就可以進而實現決策（政治家和戰略家）和政策執行（職業外交家）之間的分離。
中國目前缺失培養戰略家的環境。中國的情況是，主要政治人物對外交缺失興趣，大學和研究機構的研究人員，缺少和實際政治和政策的關聯，職業外交人員只聚焦於具體事務的執行。這裡，只有微觀，沒有宏觀，更沒有微觀和宏觀的關聯。在這樣的情況下，如何產生大的外交觀念，大的外交格局？更為糟糕的是，中國的外交領域研究嚴重缺乏專業性，大多具有“重大影響”的研究，類似於“報告文學”或者“科幻小說”，靠情緒、憤怒來產生影響。缺失專業研究精神，使得外交戰略領域似是而非，各種“陰謀論”滿天飛。只有理性和科學才能探究未知的事物。沒有理性和科學，就只好假定什麼都是“陰謀”了。例如，這些年來，美國人做什麼都被當成“陰謀”。貨幣是陰謀、朝鮮問題是陰謀、南中國海問題是陰謀，等等。因為相信這些都是陰謀，所以自己只好無動於衷。結果呢，自己被各種陰謀所困，眼睜睜地等著各種外交危機的發生，損害著國家利益。
在外交的社會環境中，民意也正在變得不可忽視。外在世界把此稱之為中國民族主義的崛起。因為憤怒是所謂的中國民族主義的主要特徵，民意無論對中國的外交政策，還是外在世界對中國的認知，都在產生著相當的影響。儘管還沒有類似於民主國家的表達機制，中國的民意也不可避免地變得重要起來。但是，在很大程度上，中國外交領域民意的憤怒與其說是對外國的憤怒，倒不如說對本國外交的不滿。實際上，自民族主義傳入中國以來，確切地說，自從五四運動以來，中國外交領域的民族主義，大多是表達對政府外交行為的不滿。但這種憤怒的民意，經常促使中國的外交面臨困境。
因為外交方面的欠缺，導致社會的不滿意；社會的不滿意，導致政府官員必須照顧民意；而照顧民意，進而很難保證外交政策的理性。這是一個惡性循環。民意不可避免，但對民意還是要採用毛澤東的態度，即“既不要當人民的大老爺，也不要當人民的尾巴”。民意和專業外交必須區隔開來。現在，中國大力提倡公共外交，但對公共外交要有正確的理解，這並不意味著外交的大眾化。社會當然可以在外交上扮演積極的角色，但一旦公共進入傳統外交領域，一個國家就無外交可言。美國是民主的典型，但美國的外交是高度集權的。如果中國所提倡的公共外交，演變成外交領域的“泛民主化”，損害的必定是國家利益。
問題在於，如何消減公眾對外交領域的憤怒？很簡單，要跳出目前的惡性循環，首先必須把外交做好。外交做好了，公眾的憤怒自然就會消退。公眾的憤怒消退了，外交領域的自主性就會增強，政治家、戰略家和職業外交家就可以更專業地把外交做好。專業的思想、專業的決策、專業的執行，這些是一個國家好外交的前提條件。儘管各種非政府力量在崛起，但這個世界仍然是主權國家時代。主權國家因此必須通過各種方式，來強化自身作為外交主體的能力，而非被非政府力量拖著走。
中國的內部外交環境正在變化，對外交事務的挑戰正在迅速增加。很顯然，這些內部環境變化既有其必然性，也是可以加以改革的。如果不能根據新的內部環境來改革外交的思維、政策和執行結構，不僅很難追求“大國大外交”的理性局面，而且不同形式的外交悲劇也會變得不可避免。
作者是新加坡國立大學東亞研究所所長，文章僅代表個人觀點
《聯合早報網》
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