緬甸走向中立平衡外交路線

陳鴻瑜
淡江大學亞洲研究所教授
2012/1/10
出處：亞太和平月刊第4卷第1期http://www.faps.org.tw/issues/subject.aspx?pk=246

美國國務卿希拉蕊(Hillary Clinton) 於去(2011) 年11 月30 日至12 月2 日訪問緬甸，是美國國務卿55 年來對緬甸的第一次訪問，政治意義非比尋常。希拉蕊也會見反對派領袖翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)，會後翁山蘇姬呼籲外國政府支持緬甸的改革。美國和緬甸改善關係，勢必影響緬甸的對外關係。

一、美國接近緬甸

自從緬甸在2010 年11 月舉行國會選舉以來，緬甸就逐步進行民主改革，選後釋放遭軟禁的翁山蘇姬，美國政府對緬甸政府施加壓力，要求緬甸當局確保她能「自由旅行、自由發言，而且不受限制地參與政治活動。」

緬甸在2011 年3 月組成民選政府，由登盛(Thein Sein) 出任總統，這些民主措施獲得西方國家的支持。接著美國負責東亞及太平洋事務的副助理國務卿約瑟夫‧ 尹(Joseph Yun)在4 月12 日表示，希望緬甸釋放2000 多名政治犯。他表示，美國將繼續對緬甸採取雙軌政策，一方面對緬甸實施制裁，另一方面尋求同緬甸接觸。美國總統歐巴馬(Barack Obama) 在5月16 日決定對緬甸的經濟制裁再延長一年。

美國關切緬甸還有另一個原因，就是想阻止緬甸和北韓的軍事關係。美國防阻北韓發展核武器以及其向外取得資金，而緬甸卻因為長期受到圍堵，而與北韓發展密切的軍事合作關係。美國懷疑緬甸獲得平壤支持秘密展開核子計畫已經很多年。所以美國負責東亞及太平洋事務的副助理國務卿約瑟夫‧ 尹於5 月18 日前往緬甸，與緬甸新成立的文人政府舉行會談。

12 月9 日， 緬甸人民院議長瑞曼(ThuraShwe Mann) 對外公開表示，他在2008 年底率領一支高層代表團訪問北韓，簽署兩國武裝部隊的合作備忘錄，不是核武合作。緬甸是否發展核武，應也是美國在未來對緬甸解除經濟制裁的重要參考。

二、緬甸與中國的關係會受影響嗎？

長期以來，緬甸遭到西方國家的抵制，因此緬甸尋求中國的援助，緬甸與中國維持密切的軍事和經貿關係，中國成為緬甸第一大外來投資國、第二大貿易伙伴國。近年緬甸在岸外發現石油和天然氣，緬甸國營石油公司準備與中國、俄羅斯、新加坡和韓國公司簽署合同，展開石油與天然氣勘探工作。

緬甸與中國在戰略合作上令人注意的發展是由中國建造從緬甸實兌港到中國昆明的輸油管線。2011 年4 月28 日， 緬甸又與中國達成協議，將建造一條從中國西南部直通印度洋的鐵路。這條鐵路將分5 個階段建造，從中國雲南省一直延伸至緬甸西部的若開省主要城鎮皎漂，全程1,215 公里，預計需要三年修建。該整個工程還包括修建一條與鐵路平行的高速公路。

上述的輸油管線、鐵路和公路都具有重要的戰略意義，而引起西方國家的關切，以為緬甸過度倒向中國。因此對於美國國務卿希拉蕊訪問緬甸多所揣測，以為美國有意改變緬甸偏向中國的外交路線。

回顧過去十年緬甸的外交方向，緬甸擔心美國對它採取軍事攻擊，以及聯合國對它採取經濟制裁，所以積極與中國、俄羅斯、北韓和印度、東協國家等維持較為密切的軍事和經貿關係。2006 年4 月初，緬甸軍人政權二號人物－「國家和平與發展委員會」副主席兼陸軍總司令貌埃上將(Maung Aye) 率領了一個集海陸空三軍司令、外交、貿易、能源、科技等部部長及軍購專家在內的一個龐大代表團訪問莫斯科，雙方簽署「石油戰略合作備忘錄」與「禁毒協議」。貌埃此行還承諾向俄羅斯購買武器進行軍事現代化，並應允俄國合作開發緬甸的石油與礦業。十幾年來，俄羅斯協助1,500 多名緬甸人員接受現代化的軍事訓練，還向緬甸出售了總值1 億3,000 萬美元的十架MIG － 29 戰鬥機。

以前印度很關心緬甸倒向中國，而努力與緬甸拉近關係。緬甸亦致力於與印度維持關係，將實兌港的建設工程交由印度公司承造。緬甸總統登盛在2011 年10 月12 日到15 日訪問印度。雙方同意增強在石油和天然氣勘探的合作。印度提供緬甸5 億美元基礎建設貸款。印度將在緬甸建設道路和海港。兩國並且同意，將目前每年12 億美元的雙邊貿易額，到2015 年時增加到30 億美元。

日本為了維持在東南亞地區特別是在緬甸的傳統影響力，以保持其在東南亞地區的主導地位，防止中國勢力的滲透，日本不得不對緬甸實行懷柔政策。因此，日本和歐美保持一定的距離，和緬甸軍政府來往密切，日本之目的之一是想獲得緬甸的稀有礦藏（稀土）。

緬甸為了因應西方和東南亞國家環保團體之要求，以解除西方國家對其採取之經濟制裁並獲取經援，而在2011 年9 月30 日宣佈中止在克欽邦由中國興建的密松(Myitsone) 水電站工程。美國政府讚揚緬甸政府中止密松大壩工程的決定。

三、結語

緬甸的改革開放政策，已贏得西方國家的讚揚，鼓舞其繼續採取較為開放的政策，特別是在人權和政治民主化方面。緬甸將可能恢復中立不結盟路線，採取類似東協的作法，引進各種勢力並使之相互平衡。