中國內部環境的變遷及其對外交的影響

[鄭永年]　(2012-02-21)

　　名言“外交是內政的延續”似乎永遠不會過時。中國外交在面臨包括地緣文化和地緣政治因素在內的外在環境變化的同時，也面臨著內部環境的變化。在很大程度上，這種內部環境的變化對外交的影響甚至甚於外部環境。如何來理解中國外交的內部環境變化呢？人們至少可以從如下四個“化”上來理解。

　　首先就是外交過程中（包括外交決策和政策實施過程）的“利益多元化”。在西方民主政體，多元利益的表達是外交過程的內在部分，各種利益通過各種制度化了的途徑，對國家的外交過程產生壓力。既然中國現在已經發展成為一個多元利益社會，外交過程的多元利益表達也成為必然。各種利益的表達，儘管並不像西方式民主那樣具有制度化，但利益對外交的影響，較之西方有過之而不及。

　　有很多因素促使著中國外交過程中的利益多元化。改革開放以來，中國的發展是和全球化密切相關的。中國選擇加入世界經濟體系，並且通過調整自身和世界經濟體系接軌。中國和世界的關係是一種利益的關聯，也就是說中國已經成為世界經濟的利益相關者。當然說中國是利益相關者並不是抽象的，是中國內部的一些利益和世界經濟的關聯。中國現在已經成為全球化，甚至是自由貿易的主要推動者。這一事實本身，說明了中國經濟全球化背後的龐大利益。從前，總是發達國家大力推動自由貿易，而發展中國家則努力推行貿易保護主義。中國從總體上說還是發展中國家，但對自由貿易的推動不遺餘力。沒有這個過程中的龐大利益，很難理解這種行為。

　　就GDP總量來說，中國已經成為第二大經濟大國。這一事實對中國本身的意義並不是很大，因為人均GDP還是很低，但對國際社會意義重大。越來越多的國家開始視中國為大國，並且給予非常的關切，從軍事、戰略和文化等等方面，來衡量中國對它們的可能影響。當其他國家的眾多利益和中國相關的時候，中國內部也會有同樣多的利益產生，並且參與到外交過程中來。近年來，中國從軍事、戰略、媒體、文化等等各種外交主體的產生和發展，既是外在客觀條件的要求，也表明內部多元利益的反映。實際上，中國所說的“公共外交”也是一種利益的反映。

“義和團主義”假裝民族主義

　　第二是“各種聲音的非理性化”，尤其是情緒化。多元利益必然導致聲音的多元化，這是個普遍現象，所有國家都是如此。但中國外交領域的聲音的非理性化和情緒化，則是令人擔憂的。在眾多的聲音中，有兩種格外引人注目。第一種就是外在世界稱之為“民族主義”的聲音。在主權國家時代，民族主義不可避免。或者說，民族主義是主權國家的世俗化了的宗教。在中國，人們並不擔心真正的民族主義的崛起，人們所擔心的則是各種假裝成民族主義的聲音。很多看似民族主義的東西，就它們的本質來說，並不是民族主義，充其量只是“義和團主義”。民族主義的核心概念是國家利益，民族主義為的是增進國家利益，不管使用什麼樣的手段。這裡，重要的是手段與目標的統一。但在“義和團主義”那裡，兩者並不統一。憤怒、強硬、打打殺殺等也是現代“義和團主義”的關鍵詞。一種經常發生的現象是，各種自以為是民族主義的聲音，到最後剛好和國家利益背道而馳，嚴重損害著國家利益。自詡為“民族主義者”的群體，當他們認為政府在國際舞台上採取了強硬的政策或者舉措的時候，他們就很高興；但當他們認為政府採取的是軟弱政策的時候，尤其是當他們認為政府是在向西方“投降”的時候，他們就很不高興。只要主權國家還繼續存在，民族主義不會消失。對中國來說，問題在於如何確立各種理性的民族主義，一方面成為國家認同、國民團結的要素，另一方面在國際社會追求國家利益的最大化。

　　另外一種聲音則好相反，主要發生在親西方的社會力量中間。他們或者和西方的利益密切相關，或者從理念上認同西方價值觀，因此，他們總是希望政府和西方站在一邊。他們的情緒和上述“民族主義者”相反。當他們認為政府是親西方的時候，他們就高興；但當他們認為政府是和西方背道而馳的時候，就非常不高興。和“義和團主義”一樣，這種經常自詡為“自由主義”的聲音，也是有損於國家利益的。實際上，和“義和團主義”一樣，“自由主義”也同樣是沒有“國家利益”概念的。

　　第三是“外交思維和行為的美國化”。外交思維的美國化，在一定程度上也是不可避免的。美國是當今世界的霸權，向美國學習已經成為中國社會很多人的共識。儘管中國有很多人不喜歡美國，但他們嚮往的則是中國變成美國。實際上，“向強權學習”是近代以來中國人所形成的一種心態和共識，因為長時間受強權欺負，人們便想通過學習強權，來應付強權。這種心態不難理解。不過，從清末和“五四”以來的幾代人，他們一方面主張學習西方，同時也懂得中國自己的傳統，包括蔣介石和毛澤東都是如此。他們中間，對很多人來說，學習西方只具有工具性意義，也就是“中學為體，西學為用”。但現在則不同。中國傳統精神已經消失得差不多了，“體”、“用”概念已經不再存在，很多人根本就分不清楚什麼是“體”，什麼是“用”了。對他們來說，學強權的目的就是把自己變成強權，並且也象強權那樣來作為。

　　1980年代改革開放以來，這種心態更加變本加厲。其中一個原因就是“留學潮”。人們在美國和西方接受教育，也簡單地接受了美國和西方的一切，包括它們的理論和概念。在國際關係和外交上，今天中國所出現的大量的理論，都是從美國進口的，也有少量從歐洲進口。大多數人接受了這些外來的國際關係和外交理論，一些人甚至把它們當成真理，來評判一切。當然，也有人意識到美國理論和概念的不足，想回歸傳統，但大多數人也是用西方的理論和概念，對中國的傳統再作一遍解釋罷了。沒有人可以宣稱，今天中國已經有了自己的國際關係理論和概念。

沒有與美國區別開來

　　這種思維狀態的實際行為及其結果如何呢？中國自己可能感覺不到，但對中國周邊的小國或者其他國家來說，中國和美國並沒有兩樣，同樣在追求霸權地位和霸權利益。很多年裡，針對各種“中國威脅論”，中國一直在提倡“和平崛起”或者“和平發展”的理念。同時，中國也努力批評“國強必霸”的概念，主觀上力圖把自己和美國區分開來，塑造著中國是另一類大國的形象。不過，這樣的努力並沒有產生積極的實際效果。因為在中國的實際行為中，人們往往看到了中國外交中的“美國精神”。在現實面，無論是國際社會還是中國自身，很多人一直相信，總有一天中國會取代美國成為世界強權。“取代美國”成為很多中國人的夢想；當然，對美國來說，這種結局必然是惡夢。

　　這有兩方面的影響。首先是中美關係。中國要“取代”美國霸權，而美國要避免“被取代”，這似乎正在逐漸成為了中美兩國互動的主軸。其次，對小國的影響也異常深刻。小國家並沒有多大的選擇，他們只能在大國之間進行選擇。如果中國和美國同樣是沒有什麼本質區別的大國，那麼很多小國，尤其是中國周邊的小國，自然就選擇美國。

　　第四是“外交決策的分散化”。中國儘管理論上仍然是中央集權制度，而且是一黨政治，但這絕對不是說，中國的外交決策是集中的。正如中國的外交過程中出現多元利益，其外交決策的角色也是多元的。人們隨便就可以指出很多和外交相關的官僚組織和結構，包括外交部、中聯部、國防部、商務部、國家安全部、地方政府、大型國有企業等等。

　　外交決策角色多元化在其他很多國家也是如此。中國所不同於其他國家的，在於缺失有效的協調和整合機制。這主要表現在兩個層面。首先，在官僚層面，中國行政等級的至關重要性，妨礙了官僚層面的協調整合，也就是缺少橫向整合機制。在中國，上述所說的所有這些機構都處於同一行政級別，也就是部級。既然是同一等級，那麼就是互不從屬，誰也不用聽從誰。各自為政是所有這些官僚機構的通病。

　　但在像美國那樣的國家，一旦一個機構被指定為某一外交領域的主導機構，那麼其他機構都必須為該一結構服務，受該一機構指揮，即使它們和該機構屬同一行政級別，甚至高於該機構。也就是說，一個“部”級單位會要求聽從一個“局”級單位。但在中國，這種情況則可能是天方夜譚。

沒有橫向更缺縱向整合

　　其次，更為重要的是，在最高層面，中國不存在一個類似於美國的“總統國家安全委員會”。這種“頂層設計”就是要在前面的橫向整合的基礎上實現縱向整合。在橫向整合機制上，如果說各個官僚機構代表不同的制度利益，那麼橫向整合出來的利益很可能是各種利益體的整合。但是在外交事務上，各種官僚利益的整合，並不見得能夠代表國家整體利益，或者國家利益，這就要求在此基礎上的縱向整合。“國家安全委員會”就扮演了這個角色。

　　中國表面上看也有類似的“頂層設計”，即存在著國家“外事領導小組”。但在實際層面，外事領導小組不可和“國家安全委員會”相提並論。後者是一個龐大的實體，而前者充其量是一個“電話中心”，或者會議召集機構。在上世紀末，也有一段時間提出了要設立“國家安全委員會”的建議，並且也進行了爭論。但由於各種原因，這個理念沒有能夠轉變成制度。

　　在橫向整合缺失，而縱向整合不存在的情況下，很容易產生兩種情形。第一就是各自的官僚機構自行決策，再提升為國家的決策。中國的很多外交政策很難說是國家的決策，而是各官僚機構追求自我利益的結果。不同官僚結構出台不同的外交政策，它們往往是互相矛盾，互相衝突。第二，高層的外交意志（如果有的話）很難成為政策，更不用說能夠有效實施下去了。在毛澤東和鄧小平“強人政治”時代，這種情況還不突出，因為儘管也缺失制度機制，但他們總可以通過人事任命制度，來任命能夠執行自己的政策意志的官員。但在後強人政治時代，沒有一個領導人可以隨心所欲地任命可以執行自己政策意志的官員了。

　　在一定程度上說，所有這些“化”的出現和存在很難避免，也不是異常。但如果這些“化”的負面後果不能加以克服和消化，那麼受損的必然是國家整體利益。實際上，在越來越多的領域，中國外交和國家安全行為上，“國家利益”的概念正在被虛無化，甚至感覺不到其存在。也就是說，很難用“國家利益”的概念來理解中國的外交和國家安全行為。這種現象當然必須得到改變。在來自外部國際環境的挑戰越來越甚的情況下，克服內部環境變化對外交的負面影響變得更加迫切。外部環境往往超出中國的控制，但內部環境則是可以通過改革來加以控制的。如何改革內部外交政策環境，當是人們需要深入研究的課題。

作者是新加坡國立大學東亞研究所所長

文章僅代表個人觀點

《聯合早報網》