地緣政治大轉移和中國外交

鄭永年 　(2012-02-14)

　　本欄上週從文化地緣的角度，討論了中國外交所面臨的嚴峻挑戰。文化對國際關係的影響非常實在，但比較容易被忽視。簡單地說，當世界的地緣政治轉向亞太地區的時候，西方文明和中國文明的頻繁接觸就變得不可避免。儘管從長遠來看，接觸多了，兩種文明之間的信任會得以產生和發展；但在最初階段，當兩種文明還不能互相適應的情況下，頻繁的接觸表明衝突的機會也越多。本文主要論述為什麼這個世紀的地緣政治，已經很快轉移到亞太地區。從地緣政治來看中美關係，也比較容易說清楚。

　　為什麼美國的地緣政治轉向亞太地區？首先是地緣經濟因素。亞太地區日漸成為世界的經濟中心是不言的事實，並且這種趨勢在未來的數十年不會改變。今天，中國是第二大經濟體，日本是第三大。此外，印度也正在崛起，成為繼中國之後的另外一個亞洲經濟大國。印度尼西亞和東盟（亞細安）國家的經濟增長也不可忽視。其它發展中國家和地區儘管也有經濟增長的潛力，但遠不及亞洲地區。多年裡被人們稱道的“金磚國家”（巴西、俄國、印度、中國和南非）中間，其它幾個國家的GDP總量目前還不及中國一個國家。歐洲和美國現在面臨嚴重的經濟結構問題，需要很長的時間來做調整。歐美經濟對世界經濟依然重要，但在其結構調整期間，要扮演世界經濟領頭羊的角色比較困難。這樣，亞洲必然要在很長時間裡保持世界經濟重心的位置。

　　在這樣的情況下，主要經濟體包括美國、歐洲甚至俄國，其經濟戰略必然向亞洲轉移。從世界歷史上看，也是如此，即一個國家的地緣經濟，是跟著世界經濟的增長點也就是經濟重心走的。例如唐宋時期的中國，18、19世紀的歐洲和冷戰期間的大西洋兩岸。因為亞洲地區涉及到世界上幾個最大的經濟體，世界經濟重心轉移到亞洲，也表明代表這些經濟體或者主權國家的政府之間，互動也必然增加，並且成為主體。這種互動意味著經濟利益和戰略利益的重疊。如果代表主權國家的政府不是互動的主體，那麼國家間的經濟關係更多地表現為公司之間的貿易關係。但一旦主權國家成為主體，那麼經濟互動面的戰略重要性就顯示出來。就是說，即使是經濟上的互動也具有了非常的戰略意義。

戰略轉移符合“稅收國家”本質

　　對美國來說，把戰略重點轉移到亞洲非常符合其“稅收國家”的本質。作為唯一霸權的美國，一直在扮演“世界警察”的角色，來維持其所謂的“世界秩序”或者提供全球性“公共服務”。但這樣做需要大量金錢的支撐。因此，美國也一直扮演著全球性的“稅收國家”的角色，即盡最大的努力，通過各種方法向全世界各國“徵稅”，來承擔維持“世界秩序”的費用。這一事實也決定了美國的地緣政治和其地緣經濟的緊密相關性。如果兩者是重合的，那麼美國維持其全球秩序的費用就低；但如果不重合，美國所要承擔的費用就會很高。顯然，並不難理解為什麼美國的地緣政治，會隨著其地緣經濟而轉向亞洲。既然亞洲在未來很長一段歷史時間裡，會扮演世界經濟重心的角色，那麼美國就有充分的原因，把其地緣政治的重心轉移到亞洲。在這裡，美國的“稅基”龐大，其安全戰略是可持續的。

　　地緣政治重心轉移到亞太地區的第二個重要因素就是戰略本身。在美蘇冷戰結束之後，美國就變成了唯一霸權國家，或者一霸超強。在冷戰期間，美國和前蘇聯分庭抗禮，只主宰了半個世界，即西方世界。蘇聯一垮掉，美國的最高戰略利益就是維持其唯一霸權的地位。美國開始利用現存體制來消化中國等新興國家，也包括所有前共產主義國家。在相當長的時間裡，美國做得相當成功。歷史似乎沿著“歷史的終結”的道路行走。必須記得，在小布希剛剛上任之初，美國出台了新保守主義的外交政策，意在對付中國。這種政策調整非常符合西方外交政策的邏輯。因為西方的國際關係史表明，現存霸權必然會遭受另一個崛起國家的挑戰。對美國來說，中國很自然成為美國的目標。

　　但新保守主義外交政策的目標並沒有實現。正當美國主導的世界體系，很樂觀地消化吸收著另一半世界的時候，九一一恐怖主義事件發生了。反恐戰爭在一段時間裡，牽制了美國的地緣政治的大轉移。此後，無論在學術界還是政策界，非傳統安全問題成為主題。非傳統安全的主角不再是主權國家，而是非政府組織。因為恐怖主義組織被定義為“邪惡”的非政府組織，美國的反恐戰爭大大減少了對主權國家的外交壓力，尤其是中國。

　　這裡還有一個因素必須提到。上世紀90年代以來的全球化運動，也改變著西方人的思維。當時越來越多的人相信主權國家不再重要，至少不再像從前那樣重要，而超國家組織（包括國際組織、跨國公司和國際非政府組織），和國家內部的非政府組織的作用越來越重要，甚至要超越主權國家。這種認知儘管反映了國際政治舞台上角色的多樣化這個事實，但這種認知過分理想化。很顯然，主權國家並沒有隨著全球化的到來而變得不重要，更不用說是“消失”了。從今天的情況看，無論是應付全球性金融危機還是恐怖主義，都需要主權國家的強化。

　　但不管怎樣，這麼多年的反恐戰爭使得西方政府意識到，恐怖主義是個常態，不可能因為反恐戰爭而得到徹底的解決。實際上，很多人也已經意識到，反恐怖主義是一場不可能贏的戰爭，因為被西方所定義的“恐怖主義”的因素，隨著反恐戰爭的進行而呈現出一種持續發展的趨勢。於是，西方尤其是美國開始要人們接受“恐怖主義”是常態這樣一種認知。美國從伊拉克撤軍，與其說是美國的反恐戰爭結束了，倒不如說美國接受了恐怖主義存在這個事實，是觀念改變的結果。

安全問題回歸傳統定義

　　但也很顯然，這種觀念的改變對國際關係和中美關係具有深刻的影響。對一般國際關係而言，這種變化促使國際關係的主題回到了傳統安全問題，主權國家因此再次成為聚焦點。這裡至少包含有兩方面的意義。第一，傳統安全問題例如伊朗和朝鮮的核擴散問題，仍然是國際安全的主要威脅。如果忽視了這些主權國家所從事的安全活動，那麼這個世界（西方）將是不安全的。第二，因為非政府組織的活動（尤其是恐怖主義）而帶來的不安全問題，需要通過強化主權國家的能力來應付。不難理解，這種認知在深刻影響著美國和整個西方的戰略調整。伊朗和朝鮮問題會隨時被提到西方的議事日程上來。

　　對中國來說，這種認知使得美國再次傾向於把中國視為競爭對手甚至敵人。在這個背景下來理解美國“重回亞洲”策略比較容易些。在短短幾年裡，美國很快明確了“重回亞洲”的政策內容（當然，這些政策是否能夠實施下去，則另當別論），那就是圍繞著南中國海問題的軍事戰略調整，和圍繞著TPP的經濟戰略調整。

　　美國以南中國海問題為核心的軍事戰略有其歷史的延續性，也有比較新的內容。人們觀察到，在小布希當政的早期，美國也曾經試圖建立亞洲版“小北約”，即加強美國和亞洲區域內部同盟的戰略關係。現在有人說，在反恐時期美國忽視了和亞洲國家的關係，這並不準確。實際上，即使是在反恐時期，美國也在鞏固和其傳統盟友例如日本、澳大利亞等之間的戰略關係，基本上完成了所謂的亞洲版“小北約”的構架。不過，自從美國提出“重返亞洲”的政策目標之後，這種戰略越來越明確了，也具有了更加廣泛的內容。

　　針對南中國海問題，美國採取了一系列新的戰略動作。第一，和越南、菲律賓等和中國在南海問題上有主權爭議的國家合作；第二，擴大和澳洲的聯盟關係，尤其是在澳洲的變相“駐軍”；第三，試圖建立新聯盟，如印度。（當然，印度作為一個文明大國，很難成為像日本那樣的完全同盟國，除非印度面臨自己難以消化來自中國的國際壓力。）第四，努力改善傳統上與美國不友好的國家的關係，例如緬甸。

　　應當意識到，美國這樣做並非其一廂情願，而是具有來自亞洲的很大“需求”，就是說亞洲國家要求美國對亞洲事務的捲入。這種需求至少來自兩個方面。第一是亞洲國家相信，只有美國才有能力來解決亞洲國家所面臨的一些問題。第二，這種需求也來自一些亞洲國家對中國崛起的不確定性和擔憂。在前一方面，亞洲國家並不見得一定要排斥中國，而是因為在各個方面，中國還沒有顯示出有能力應付和解決一些至關重要的問題。例如以朝鮮問題為核心的東北亞局勢，和南中國海海上航行安全問題。美國是一個行動導向的國家，有時候做正確的事情，有時候做錯誤的事情，有時候做成功的事情，有時候做失敗的事情，但不管怎樣，美國的行動是可預期的。對多數亞洲國家來說，美國是一個久經考驗的強權。中國儘管正在崛起，但在國際事務上，還沒有經歷足夠的考驗。在很多問題上，中國也盡力顯示其是一個負責的國家，但還沒有能力來承擔責任，解決問題。在這樣的情況下，亞洲國家自然傾向於選擇美國。

　　亞洲國家對中國的擔憂和不確定性是個老問題，也比較容易理解。除了日本，亞洲國家都較中國“弱小”（主要是認知上的）。小國家本來就懼怕單獨面對一個崛起中的中國，尤其是那些和中國有各種矛盾和糾紛的國家，無論是歷史上的還是領土（海）上的。這些國家既然不願單獨面對中國，那麼就要麼抱團面對中國，要不就邀請其他大國來應付中國。即使是日本，這方面的擔憂也是很顯然的。當然，不管什麼原因，邀請美國的捲入是有成本的。但為了增進自身的利益，這些國家也願意以各種方式為美國承擔費用，也就是自願被美國“徵稅”。

　　美國“重返亞洲”的經濟戰略則是以TPP為中心的。TPP本身並非為美國創始，但一旦美國捲入，開始主導TPP，其性質就發生了很大的變化。TPP本身是一個新的嘗試，一旦實現，參與國家的很多方面的“經濟主權”勢必遭到削弱。現在人們還不知道，想參與其中的一些較窮的國家例如越南、馬來西亞等國，如何消化TPP的壓力，因為它們和美國經濟水準相差實在太大。即使是日本這樣發達的經濟體，也不見得能夠消化。對一些國家來說，參與TPP的談判，其政治戰略理性要大於經濟理性，甚至是為了政治和戰略上的考量，也就是應付中國的考量。儘管人們不知道TPP最終如何實現，但在中國看來，其發展趨勢類似於冷戰期間西方所實施的“戰略性貿易”（strategic trade）。

中國被視為是國家資本主義的代表

　　對美國來說，TPP的一個潛在的課題就是如何應付中國經濟模式。在新興經濟體中，國家資本主義模式的興起成為一大趨勢。國家資本主義被視為是對西方為代表的自由資本主義構成競爭甚至是威脅。在西方，中國被視為是國家資本主義的代表。中國儘管加入了世界貿易組織等國際經濟組織，也努力在和世界“接軌”，但在西方的眼中，中國並沒有按照“規則”辦事情。尤其近年來，西方深陷經濟危機，更是把矛頭對準中國，把世界經濟失衡的責任推到中國頭上。從純經濟角度看，TPP無疑為了推進世界經濟的高度自由化。同時，TPP本身又是一個開放體，原則上中國也可加通過和其他國家的談判來加入。不過，要中國放棄如此大的經濟主權，在短時間內很難實現。這樣，TPP必然對中國帶來更大的壓力。從長遠來看，中國要不改革國家資本主義，而變得更加開放，為加入TPP創造條件，要不被排擠在外。但從目前來看，中國最為擔心的是TPP的戰略性質，而非經濟性質，正如越南、日本等國家的主要考量是戰略上的一樣。

　　對地緣政治的這種大轉移，很多人或許還沒有看到，或者不願意看到。他們不能理解美國為什麼要把地緣政治的重心轉移到亞洲。中國既無實力也無意願和美國對抗，美國何苦呢？不過，這種轉移是實實在在的，並且發展得很快。一旦當美國的戰略重點轉移到亞洲，中國就會面臨無窮的外交壓力。中國必須直接面對。當然，這種轉移對中國來說並不算是世界末日。中國有很多政策選擇來應付之。對中國的對應政策和舉措，當另文討論。

　　作者是新加坡國立大學東亞研究所所長

　　文章僅代表個人觀點

《聯合早報》