房地產改革當是中國社會建設大工程

鄭永年 　(2010-05-25)

　　最近在房地產領域，中國（中央）政府和房地產開發商、地方政府、購買者（包括投資者和投機者）之間似乎已經進入了一場拉鋸戰。為了控制猶如脫韁野馬的房地產價格，中央政府連續出台了一系列控制政策，至少希望能夠暫時緩和社會日益不滿的情緒。

　　但是，政府的調控政策很快就遇到了來自既得利益的反彈，主要是地方政府、房地產開發商和投資（機）者。一些官員和學者紛紛出來表示，在房地產上，政府調控不能過度，要講宏觀調控的“科學性”。面對各種壓力，中國領導層也感覺到了問題的複雜性。問題的複雜性背後實際上是既得利益的阻力。在很多年裡，房地產領域已經造就了巨大的既得利益。一旦既得利益開始動員其支持力量，無論是物質方面的（財力）、權力、還是知識方面的，就會有足夠的力量來抗衡政府的政策。很顯然，在既得利益面前，有關方面推行房地產調控的決心和其出台的政策的力度都會受到影響。

　　社會的大多數本來就對政府控制房地產的決心和政策力度沒有抱足夠的信心。很多年來，在諸多政策領域，政府往往是雷聲大、雨點小。一些政策甚至走向反面，即本來是要讓社會受惠的政策，演變成對社會的破壞。因此，社會對政策的信任度（或者政府的社會公信力）一直在降低，甚至是毫無信任感可言。這次房市似乎也跳不出這個規律。調控政策從理論上說很有力，但市場沒有什麼反應，銷售量是降下來了，但房地產價格還是一樣高。結果，當然是政府的政策效用和（中央政府）信用繼續下降。

　　應當說，到目前為止政府所推出的政策多是為了控制房地產，例如收緊對房地產的貸款和限制家庭購房的數量等。甚至很多國家通行的房地產稅也實施不了。房產稅顯然是實現房地產領域基本社會公平的有效的、制度化的方法。例如可以對每家每戶的第一套房不徵稅，購房越多，就要徵收越多的稅。至少從大多數社會成員看來，政府不能推行房地產稅，是因為已經購買了多套住房的既得利益的阻力。（這從另一個側面也表明，房產稅是解決業已存在的社會不公平的有效經濟方法。）就是說，政府實際上還沒有明確的思路，來建立一整套規製房地產市場的制度，而是繼續採取一種頭疼醫頭、腳痛醫腳的“運動式”方法。

GDP主義成為政府的軟肋

　　為什麼會這樣？隱含在這個怪圈背後的還是根深蒂固的GDP主義。要知道，從中央到地方，衡量政府成績的還是GDP。無論是地方政府還是房地產開發商都認准了這一點，他們清楚得很：你要GDP，最終還是需要為房地產市場鬆綁的。他們既有充足的財力，又了解政府GDP主義的弱點，因此就可以從容地應付政府的調控。

　　面對來自社會的強大壓力，政府該怎麼辦？在中國，房地產問題已經大大超越經濟問題。經濟學上的供求規律一方面已經很難解釋中國房地產的問題（因為過度的投機因素和權力因素），另一方面也很難為解決中國的房地產問題提供思路。美國和俄羅斯等擁有大量土地而人口少的國家，可以通過大量加大供應而穩定房地產市場。中國人口眾多，土地稀缺，很難效法這個模式。再者，在現有的收入分配高度分化、房價大大超過居民收入，和民間資本缺少投資領域的情況下，增加住房（土地）供應既不足以滿足市場的需求（和投機），也不一定就能使得一般老百姓買得起住房。

　　一句話，房地產市場的核心問題是社會問題，不是經濟問題。這是一個“要建設什麼樣的社會”的問題。房地產惡性市場化，導致了年輕人社會處境的日益惡化。中國人口多，並且還在繼續增長。1980年代之後成長起來的中產階層，馬上就要進入老齡化階段。越來越具有物質主義傾向的年輕一代，越來越沒有能力購房，無法組建家庭，他們對社會和政府的失望也與日俱增。房地產從各個方面正在成為諸多社會問題的根源。

　　要徹底改革房地產，就要把它作為一個偉大的社會建設工程。這是一個基本政策思路問題。在任何社會，住房都是基本也是最重要的社會支柱。“居者有其屋”表明住房是最基本的社會需求；用今天的話就是最基本的社會權利。既然是最基本的社會權利，那麼這一權利是否能夠得到滿足，就決定了一個社會能否穩定，即“有恆產者有恆心”。

　　一旦當房地產成為中國GDP增長的主要來源時，其不可避免成為了破壞中國社會基礎的禍首。從上世紀九十年代末開始，中國取得了高速的經濟增長。但不可否認的是，這種經濟增長方式對社會的衝擊極大，一步步破壞著中國社會賴以生存的基礎。一些本來需要政府在財力上大力投入、在政策上提供保護的領域高度市場化，包括社會保障、醫療衛生、教育和房地產。這些領域越來越成為中國的暴富領域。尤其應當指出的是，每次經濟危機來臨，為了保全GDP主義，社會總是成為受害者。1997年亞洲金融危機之後，教育產業化成為GDP主義的核心。這次全球金融危機後，房地產成為GDP主義的核心。

　　從1970年代末改革開放開始，中國有明確的社會建設目標，例如1980年代的“溫飽社會”，1990年代的“小康社會”和“全面小康”。在這個過程中，脫貧人口增多，中產階級不斷壯大。但是因為缺失社會保護機制等原因，今天中國各社會階層面臨各種不同困境。窮人翻身的機會越來越少；中產階級面臨“無產階級化”（或者貧民化）；而少數富裕階層則毫無安全感，很多人在考慮移民外國 （“一家兩國”已經是普遍現象，即在中國賺錢，在外國存錢）。在這樣的情況下，人們對中國社會穩定的擔憂越來越甚。

中國社會對政府的信任危機

　　很長一段時間以來，學界和政策界討論中國是否是“拉美化”。不過，人們沒有必要把中國和遙遠的拉美作比較。把中國和其一些近鄰作比較更能說明問題。從中國現有的經濟和社會結構來看，社會工程做得好，就是新加坡化，做不好，就會是泰國化。新加坡的基尼係數也很高，至少不比中國低，但新加坡的社會卻是非常穩定的。這是因為新加坡用市場機制來創造財富，用社會政策來保護社會。有效的住房、教育和醫療等社會制度，保障了新加坡老百姓最基本的社會權利，其中政府組屋制度更是社會制度的核心。只要社會得到有效保護，人們就不用過分擔憂基尼係數增加對社會穩定的負面影響。簡單地說，在新加坡，“上不封頂”為人們創造財富提供了極大的動力，而“保底”則是讓社會大眾充分參與分享經濟發展的成果。

　　泰國則不一樣。在以往，泰國也取得了很大的經濟發展成就，但是社會上很多人並沒有能夠分享經濟發展成果，社會保護機制缺失。這使得社會高度分化。等到政治人物介入，社會分化從經濟領域擴展到政治領域。結果造成了今天人們所看到的頻臨內戰的局面。從中國的社會和政治發展局面來看，類似局面出現的可能性也不是不可設想的。（當然，從主觀上說，誰也不想看到這種局面。）

　　更為嚴重的是，因為社會得不到保護，經濟發展越快，人們對社會的信心越是不足，對自己的前途越感渺茫，而最終導致對政府的信任每況愈下。今天中國社會對政府的信任危機讓很多人不明白。為什麼經濟發展那麼好，社會還是那麼不信任政府呢？如果意識到，經濟發展和社會破壞是同一個過程的話，就不難理解了。實際上，如果政府得不到社會的信任，不管怎樣好的改革舉措和政策，都難以得到社會的支持。這又進一步使得中國的改革陷於困境。

　　無論從哪個角度看，房地產改革必須成為執政黨和其政府一項意在社會重建的大工程。經濟的可持續發展、社會的生存、中產階級的培育、社會對政府信任的重建等等，都可以和房地產發生關聯。但很顯然，要進行這樣一項社會工程，執政黨和其政府就必須對改革思路進行重新思考，否則就很難制定和實施有效的社會政策。

　　作者為國大東亞所所長，文章只代表作者個人觀點

《聯合早報網》