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| 2010/11/23 00:34:09瀏覽1868｜回應0｜推薦1 | |
| 【裁判字號】
99,訴,1405 【裁判日期】 991026 【裁判案由】 集會遊行法 【裁判全文】 臺北高等行政法院判決 99年度訴字第1405號 99年10月12日辯論終結 原 告 甲○ 被告 臺北市政府警察局 代 表 人 乙○○○○○○住同上 訴訟代理人 丙○○ 丁○○ 上列當事人間集會遊行法事件，原告不服臺北市政府中華民國99 年5月3日府訴字第09900648100號訴願決定，提起行政訴訟，本 院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要： 原告為紅藍綠三胞胎黨籌備委員會聯絡人，係紅藍綠三胞胎黨成立大會申請集會遊行之負責人，於民國（下同）99年1月12日向被告所屬中正第一分局（以下簡稱中正一分局）申請自99年1 月31日9 時至22時，在臺北市○○區○○○○○道（公園路與中山南路間）舉行該黨成立大會集會活動。中正一分局於99年1 月14日以北市警中正一分督字第09930432800 號核定集會遊行通知書核定准予舉行集會，時間自99年1 月31日（星期日）9 時至22時止；集會地點：凱達格蘭大道北側〔中山南路（不含）以西至公園路（不含）以東〕之人行道暨緊鄰2 個車道，並附帶限制「……（九）集會場所不得焚燒物品、烹煮食物，或使用擺放易燃（如瓦斯桶、汽油）或燃燒物品（使用木炭、瓦斯爐、火把、蠟燭等），並應於集會活動結束後清除現場使用之物品及維護環境之整潔……（十）集會場所不得擺設攤販，或有其他商業營利行為……」原告不服，於99年1 月16日向中正一分局提出申復，經該分局層轉被告。被告審查結果，認為集會遊行的許可與否、限制或命令解散，應就人民集會遊行權利與其他法益間之均衡，以公平合理方式考量，以適當方法為之，以符比例原則，集會遊行主管機關於准駁核定或限制時，不受道路主管機關核定同意使用道路的拘束，核定足夠容納參與人數的範圍，並考量公眾通行與集會遊行權益、維護參與集會活動人士安全及公共安全、擺設攤販或其他商業營利行為與使用道路目的及集會遊行應受保障目的不符等情，為必要之限制並非無據及逾越必要限度，而作成99年1 月20日北市警保字第09930342400 號維持中正一分局核定之決定（以下簡稱原處分），原告不服，提起訴願經決定訴願不受理後，提起本件行政訴訟。 二、原告主張： １、原告申請集會遊行，在申請書上記載「約200 人（實際人數未定）」，被告卻以人數為200 人限縮原告申請使用之空間，欲使原告對其卑躬屈膝，明白顯示其老大心態，避重就輕的惡劣行徑。中正一分局承辦警員曾二次詢問原告實際或將有多少參加人數，可見被告也無法估計參與人數。政治性集會，人數本來就很難估計，被告限縮原告申請之集會遊行空間，蓄意刁難。 ２、原告在申請書上誠實記載「舞台、燈光、發電設備、音響、氣球、各式攤位之販賣義賣與贈送物品、點心辦桌與烤山豬之烹飪用品、帳篷、桌椅、醫療義診用品、歌舞表演樂器道具與用品、旗幟、文宣、標語、車輛等等」，由上開設備即可知本次活動物品設備的規模，顯非2 個車道可以容納，中正一分局尚在來文中警告原告舞台申請程序，被告假意可視集會現場人數多寡斟酌放寬或限縮使用空間，事先限縮，使集會當天擺設嚴重壅塞，無法顯現勢，也使參與人數限縮。 ３、被告明知近四個月的訴願程序時程，對於原告在受文一週後即將舉辦的成立大會，緩不濟急無助於事，必定嚴重影響原告權益，不但不與原告當面協商解決問題，卻官腔官調以行文打發原告，對原告的困難不予理會，毫無為民服務的心。事證顯示被告刻意刁難原告，曲意奉承總統府，嚴重影響官箴，原告遭此違法濫權處分，權益受到嚴重減損，包括花費、數月之準備、工作人員操勞、參與來賓之失望與不滿，不僅未達預估活動效果，活動反陣腳大亂，車道限縮讓舞台、帳篷、桌椅擺設擠成一團，無法顯現氣勢，不准擺攤使活動參與人數銳減，影響活動預期效果，又限制使用瓦斯，使民間辦桌無法完成，使費用增加，活動效果大打折扣，媒體效應未如預期，活動目的全然折損，原告受有重大損失。 ４、集會結杜是憲法第14條賦予人民重要權利，位階高過憲法未特別設定的一般人車用路權利，集會結社法益遠超過「用路人行路權」法益，是基本常識，也是民法第1 條的習慣與法理，而依中央法規標準法第16條前項「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之」的精神，與政府往常處理的態度都可了解，況用路人行路權未被剝奪，只是暫時縮小行路空間或更易行路習慣。依集會遊行法第14條第3 款主管機關得為必要限縮，僅為「關於維持交通秩序或公共衛生之事項」，被告引同法第26條比例原則，所謂之「其他法益」何在，原告完全不懂，集會遊行法第26條比例原則必須均衡法益，對被告而言，要滿足原告集會權與用路人行路權並無困難。凱達格蘭大道非交通要道，經有南側至少4 線車道供當天行車使用，甚且周邊可以取代道路甚多，原告申請集會遊行當天係星期例假日，無交通壅塞顧忌，被告連半條凱達格蘭大道的封鎖管制，就會讓維持交通秩序發生困難，難道能力如馬桶般不足，被告以違反憲法平等原則的惡劣作風，侵犯人民基本集會權利，膽大包天，欺負弱小，曲解法令。 ５、被告對於原告集會遊行的申請，沒有必要卻予限制。而「集會場所不得焚燒物品、烹煮食物或使用擺放易燃（如瓦斯桶、汽油）或燃燒物品（使用木炭、瓦斯爐、火把、蠟燭等）」等亦係集會遊行法第14條所無規定，被告卻擅自擴權，自行創造並引用集會遊行法第14條毫無規定的「維護參與集會活動人士之安全及公共安全」，不是合理且適當的限制手段。維護參與集會活動人士的安全，不需警方費事費心，原告會自己注意，被告假維護安全之名，行干涉之實。烹煮食物是可以控制的安全行為，原告只是欲辦民間流行填飽參者肚子活動，自然會注意安全，這是原告內部管理責任，被告卻濫用權力強行禁止烹煮食物，完全不考慮比例原則。集會遊行法第14條未規定「集會場所不得擺設攤販，或有其他商業營利行為」，被告卻扯上無關之使用道路目的，而「使用道路目的與集會遊行應受保障者」是否相符，不是被告可以評斷，被告自訂法律、自行依法禁止，為法所不容。 ６、又搭棚設攤妨害到什麼交通秩序與公共衛生，場地的清理不必被告費心多管環保局閒事，依中央法規標準法第5 條、第6 條規定，關於人民權利、義務應以法律定之，應以法律規事項，不得以命令定之，被告違法濫權，非常明顯，被告對原告申請限制的決定，明顯是以非法方法妨害人民集會權利。被告依集會遊行法第14條第3 款、第5 款對原告的申請所作限制，與「維護參與集會活動人士之安全及公共安全」、「集會場所不得焚燒物品、烹煮食物或使用擺放易燃（如瓦斯桶、汽油）或燃燒物品（使用木炭、瓦斯爐、火把、蠟燭等）」及「集會場所不得擺設攤販，或有其他商業營利行為」毫無關係，其對「集會處所」的無理限制，為非必要，原 告所受權益損失，已無法彌補。 ７、在與中正一分局保防組協調時，中正一分局答應依原告申請核准，後來卻駁回，違反信賴利益。原告是向遊民路人宣傳，如何預知實際參與活動人數，集會遊行申請書要求原告填載無法預知的事，原告只能在不背誠信原則下，以模稜兩可語句描述，地點是活動所在地，與活動範圍不同，被告限制原告活動範圍，非活動地點，已影響原告集會目的與內容。原告集會目的就聚集人群、增加聲勢、吸引媒體，以達宣傳效果，被告無法令依據予以限制，難道未影響集會目的與內容。至維護參與集會活動人士之安全及公共安全，是原告自己該負責的事，不必被告緊張以為管制理由。原告的申請既經被告許可，表示被告認為本次集會無集會遊行法第11條除外事項，就不應任意限制。 ８、被告稱現場可以容納3000人，但是原告提出的錄影帶可看出現場有帳篷、舞台、音響，還有很多活動，被擠成那樣子；舞台是固定，不能動，且將近50桌在吃飯，都被擠得亂七八糟，另有幾十個攤販，表演場地都是露天的。原告從來沒有說是200 人，申請單是寫「約二百人（實際人數未定）」，後面還寫了帳篷、舞台等，被告看申請單，不能只看人數，還要看攜帶物品欄的舞台、帳篷等。被告核給別人的場地都是4 個車道，甚至更大，不知為何對原告這麼特別。原告的活動是向遊民及失業者宣傳，準備餐點是500 人份，原告不知道多少人會來，中正一分局警員一直打電話問有多少人，顯然警方也不知有多少人。被告的處分違法，本次集會活動花費約新台幣（下同）35萬元、精神賠償65萬元，計損失100萬元。 ９、為此提起確認訴訟並合併請求損害賠償，聲明求為判決： 1 確認原處分（99年1 月20北市警保字第09930342400 函）違法。 2 被告應給付原告100萬元。 3 訴訟費用由被告負擔。 三、被告抗辯： １、原告在集會遊行申請書記載參與活動人數200 人，參酌該記載，核定處所足以容納300 人以上，且將視集會現場人數多寡斟酌放寬或限縮使用空間，以維大眾權益並符比例原則。於禁止焚燒物品、烹煮食物或擺放易燃物品，係為防止集會場所肇生公共危險，以維護參與集會活動人士的安全及公共危險。集會遊行是保障人民向政府機關表達意見訴求的集會活動，集會遊行中有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行的目的或內容事項，為維持社會秩序及增進公共利益必要，屬立法自由形成之範圍，對表見自由訴求不致有所侵害，並未侵害憲法保障集會自由，無違比例原則。 ２、使用道路舉辦集會遊行，造成交通受阻影響用路人權益，為不可避免之事實，鑑於參與集會群眾人數，屬計畫性動員（預定參加人數約200 人），秉立法精神公平合理考量人民集會遊行權利與公眾通行法益之均衡，核定集會許可，限縮集會使用空間，並視現場人數彈性放寬，公平合理且符比例原則。而基於維護參與集會活動人士的安全及防制公共危險，禁止焚燒物品、烹煮食物或使用擺放易燃物品以避免危險，是依法且合理適當的限制手段。又禁止擺設攤販或其他商業營利行為，未涉及原告集會遊行目的或內容，對表現自由訴求無侵害，未悖比例原則。中正一分局核定准予舉行，並妥善保障原告表現自由權利及所影響社會法益價值，依集會遊行法第14條規定就「關於維持交通秩序或公共衛生之事項」及「關於集會、遊行之人數、時間、處所、路線事項」予以必要限制幅度，以適當方法，擇干預最小者為之，並非無據或逾越必要限度。 ３、准予面積是凱達格蘭大道從中山南路到公園路間151 公尺長、人行道暨緊鄰北側共二車道11.9公尺寬，估計1161平方公尺，依每平方公尺站立3 人或蹲坐2 人標準計算，足可容納3000人以上，沒有不敷使用。４、聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。 四、本院的判斷： １、行政機關依專業職能分工所行使職權的範圍，為管轄權。作成行政處分的機關必須屬於在地域管轄及事務管轄上之有權官署。參之集會遊行法第3 條、第16條「本法所稱主管機關，係指集會、遊行所在地之警察分局」、「室外集會、遊行之負責人，於收受主管機關不予許可、許可限制事項、撤銷、廢止許可、變更許可事項之通知後，其有不服者，應於收受通知書之日起二日內以書面附具理由提出於原主管機關向其上級警察機關申復。……原主管機關……認為無理由者，應於收受申復書之日起二日內連同卷證檢送其上級警察機關。……上級警察機關應於收受卷證之日起二日內決定，並以書面通知負責人……」規定可知，對於集會遊行申請的許可限制事項申復，原主管機關認為無理由時，由上級警察機關決定。對此申復的決定，集會遊行法雖未規定得續行訴願或行政訴訟，但訴願或訴訟權為憲法明定，不得排除，申復人當得再循序提起訴願及行政訴訟。本件原主管機關中正一分局乃被告下設之分局，隸屬被告，此見臺北市政府警察局組織規程第9 條、臺北市政府警察局各分局組織規程第2 條自明，被告對本案有管轄權，先予指明。 ２、按為保障人民集會、遊行之自由，維持社會秩序，特制定本法，此集會遊行法第1 條第1 項定有明文。即集會遊行係人民自我意見的表達及其對公共政策的參與，是憲法所保障人民的基本權利，也是人性尊嚴的展現。但集會對於他人的自由、社會秩序或公共利益難免產生影響，故在符合法律明確性原則及憲法第23條規定下，自得以法律限制集會遊行的權利。而對於集會自由的保障，不僅及於形式上外在自由，亦應及於實質上內在自由，此時，主管機關在核定是否許可或為限制時，當以表現自由與其所影響社會法益之價值，為決定的幅度。集會遊行法第14條規定「主管機關許可室外集會、遊行時，得就左列事項為必要之限制：一、關於維護重要地區、設施或建築物安全之事項。二、關於防止妨礙政府機關公務之事項。三、關於維持交通秩序或公共衛生之事項。四、關於維持機關、學校等公共場所安寧之事項。五、關於集會、遊行之人數、時間、處所、路線事項。六、關於妨害身分辨識之化裝事項。」及同法第26條規定「集會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度」，乃維護社會秩序所必要。 ３、依集會遊行法第2 條第1 項規定，所謂集會是指在公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動，與在市街○道路○巷弄或其他公共場所或公眾得出入之場所集體行進的遊行有別。由原告99年1 月12日提出的申請書之「目的：紅藍綠三胞胎黨成立大會，方式：集會，集會處所：凱達格蘭大道（公園路與中山南路間）」等記載可知，原告是申請室外集會活動。本件原告以紅藍綠三胞胎黨成立大會為集會目的，申請於99年1 月31日9 時至22時，在臺北市○○區○○○○○道（公園路與中山南路間）舉行集會活動，被告對於其所轄中正一分局核定通知「准予舉行，但附帶限制：集會場所限用凱達格蘭大道北側〔中山南路（不含）以西至公園路（不含）以東〕之人行道暨緊鄰2 個車道、集會場所不得焚燒物品、烹煮食物，或使用擺放易燃（如瓦斯桶、汽油）或燃燒物品（使用木炭、瓦斯爐、火把、蠟燭等）、集會場所不得擺設攤販，或有其他商業營利行為」之內容，為維持決定之處分，有原處分卷所附集會遊行申請書、中正一分局核定集會遊行通知書等可佐，本案事實可以確認。 ４、是本件應斟酌重點在於：被告決定維持對原告集會申請之前揭限制，是否屬於集會遊行法第14條「得為必要限制事項」之範圍；該等限制是否符合集會遊行法第26條「未逾必要程度之限制」？經查： (1)、關於限制集會處所為「凱達格蘭大道北側〔中山南路（不含）以西至公園路（不含）以東〕之人行道暨緊鄰2 個車道」部分： 1 許可室外集會，得就關於集會處所為必要之限制，此見集會遊行法第14條第5 款規定自明。被告對於集會處所限制的決定，於法有據。 2 凱達格蘭大道，為雙向五車道的道路，道路的一端就是位於重慶南路上的總統府，另一端則是中山南路上的圓環路口，該圓環路口連接台北市○○路○○○路，鄰近道路兩旁分別是介壽公園、二二八和平公園、台北賓館、外交部，是連接台北市○○區○○○路、懷寧街、公園路與中山南路的交通要道，原告申請集會的處所「公園路與中山南路間的凱達格蘭大道」，果若經核定許可為本件集會的處所，依地理位置觀察，勢必完全阻斷所有欲自台北市○○○路側進入凱達格蘭大道，以及欲自凱達格蘭大道經台北市○○○路圓環進入台北市○○○路○○○路的不特定多數通行民眾，顯易造成交通停滯或混亂，過度妨礙他人使用道路權益，有害交通秩序及公共利益。 3 再者，集會負責人應在申請書上載明預定參與人數，乃集會遊行法第9 條所規範。深度了解舉行室外集會活動目的，有足夠資訊及資料實質掌握預定參與集會活動人數的人，當然是身為集會活動負責人的原告。本件原告雖於申請書記載：約200 人（實際人數未定）等語，觀其文義，係指「人數未定，在約200 人左右」之意，被告在衡量集會的規模及考量交通秩序下，決定限制集會場所範圍，並無不當。縱有集會舉行當日，因實際參與集會人數逾原告自己預估參加之人數，而造成集會場所侷促之情節，亦不能倒果為因指摘係主管機關於核可時所為集會場所範圍之限制所致。原告所提出集會當日的錄影光碟，本院認為無勘驗調查之必要。 4 集會遊行進行與互動中，涉及到訴求者、被訴求者、一般民眾、執法人員四種人的互動。對訴求者而言，有和平集會遊行的表現自由，應得到適當處所及受到安全保障，但應遵守和平合法進行；對被訴求者而言，應受到安全保障及適度回應被訴求者的意見；對一般民眾而言，應受到安全保障及相當忍受的交通不便或安寧侵擾；對執法人員而言，須預防危害及現場秩序控管與事件處理，亦應相對忍受可能侵擾及預防身體危險。所謂比例原則依行政程序法第7 條規定是指採取之方法應有助於目的之達成、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇人民權益損害最少者、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。本件核定的集會處所「凱達格蘭大道北側〔中山南路（不含）以西至公園路（不含）以東〕之人行道暨緊鄰2個車道」，以交通動線觀察，無礙欲自凱達格蘭大道經台北市○○○路圓環進入台北市○○○路○○○路的民眾，而自台北市○○○路側進入凱達格蘭大道，雖車道由原五車道減縮為三車道，時值星期日，往來交通流量不若平日，衡情尚屬一般民眾所能忍受不便及受侵擾之程度。況且，該經限制的集會處所範圍，長約151 公尺，寬約11.9公尺，面積計約1797平方公尺，即約543.5 坪，以集會目的是紅藍綠三胞胎黨成立大會、預定參加人數約200 人、攜帶物品：舞台、燈光、發電設備、音響、汽球、各式攤位義賣與贈送物品、點心、帳篷、桌椅、醫療義診用品、歌舞表演樂器道具與用品、旗幟、文宣、標語、車輛等觀之，該處所範圍之核定限制亦屬適當，原告主張被告此部分的限制，有違比例原則，並不足取。 5 所謂平等原則是指行政機關非有正當理由，作成行政行為時，對行為所規制的對象，不得為差別待遇。所稱正當理由，包括「為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置」，以及「並不禁止法律依事物之性質，就事實狀況之差異而為合理之不同規範」。是主管機關對於不同的集會遊行申請，得依不同具體申請案件事實上的差異，為合理之不同處置，原告空泛指摘被告雙重標準、遇到強勢團體就撥全部車道，還到弱勢團體就侵犯其權利，有違平等原則，亦無足採。 (2)、關於限制集會場所不得焚燒物品、烹煮食物，或使用擺放易燃（如瓦斯桶、汽油）或燃燒物品（使用木炭、瓦斯爐、火把、蠟燭等）部分： 1 集會自由是以集體方式表達意見，是人民與政府溝通的一種方式，為保障公開表達意見的重要途逕。故消極方面，國家應保障人民有此自由而不予干預，積極方面除應提供適當集會場所外，並應保護集會的安全，此安全的維護，包括公眾及財產安全，以及集會場所或其鄰近的集會參與者或非參與者的安全。 2 在集會場所焚燒物品、烹煮食物，或使用擺放易燃（如瓦斯桶、汽油）或燃燒物品（使用木炭、瓦斯爐、火把、蠟燭等），極易引發直接的危險，係集會遊行法第14條第4款關於維持機關、學校等公共場所安寧之事項，而燃燒物品產生的濃煙，妨礙行車視線，有害交通安全及秩序，也是集會遊行法第14條第3 款關於維持交通秩序或公共衛生的事項，被告對於此項的限制決定，洵然有據。 3 如前所述，原告申請集會目的為「紅藍綠三胞胎黨成立大會」，被告基於潛在直接危害的預測，為維持公共場所公共安寧及維持交通秩序所為前揭限制之決定，無礙原告申請集會欲和平表達意見的訴求，適當且未逾越必要限度，並無違誤。 (3)、關於限制集會場所不得擺設攤販，或有其他商業營利行為部分： 1 查加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，為道路交通管理處罰條例制定的目的，而經道路交通管理處罰條例第92條第1 項授權訂定之道路交通安全規則第140條第5 款則規定「任何人未經許可不得在道路擺設攤位」，是在道路擺設攤位，為集會遊行法第14條第3 款關於維持交通秩序或公共衛生之甚明。 2 觀之原告集會申請書上的攜帶物品欄記載「各式攤位的販賣義賣與贈送物品」，而中正一分局核定通知關於此部分則記載「核定事項：車輛物品名稱……各式攤位之義賣與贈送物品……，許可附帶限制事項：集會場所不得擺設攤販，或有其他商業營利行為」，顯然係針對具商業營利性質的攤位擺設為限制。 3 人民可以透過集會方式，主動提供意見予政府，參與國家意思的形成或影響政策的制定，才是集會自由保障的目的，商業的營利行為顯然無關集會的目的及內容，主管機關在許可集會時，對於是否在道路擺設攤位排除商業營利性質的設攤，屬必要且適當的限制。 五、綜上，被告對於集會限制的決定，並無違誤，原告主張被告的行政處分違法而訴請確認，並無理由，應予駁回。又得依行政訴訟法第7 條規定在提起行政訴訟的同一程序中，合併請求損害賠償，以被告行政處分違法為前提，本件被告的行政處分既未違法，已如前述，原告併予請求損害賠償100 萬元，即失所附，應併予駁回。 六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。 七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 99 年 10 月 26 日 臺北高等行政法院第一庭 審判長法 官 王立杰 法 官 許麗華 法 官 楊得君 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上 訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中 華 民 國 99 年 10 月 26 日 書記官 陳清容 共1 筆 / 現在第1 筆 |
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