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修正與補遺(二) for 我愛中華
未來中國的民主是大眾票選制民主與中國傳統的"選賢與能"的精英制以某種方式結合的產物
『在我的理解中，未來中國的民主是大眾票選制民主與中國傳統的“選賢與能”的精英制以某種方式結合的產物。』與『所以，他實際是想通過持續的經濟改革與未來的社會改革，來解決問題，而後再走民主化的道路。我們注意到，鄧小平從來沒有說過中國未來不要民主。』
蕭功秦先生說： 『…………在我的理解中，未來中國的民主是大眾票選制民主與中國傳統的“選賢與能”的精英制以某種方式結合的產物。……..』
『…………所以，他實際是想通過持續的經濟改革與未來的社會改革，來解決問題，而後再走民主化的道路。我們注意到，鄧小平從來沒有說過中國未來不要民主。……………』
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● 吳國光
晚近一波的世界範圍政治民主化（democratization）[1]已走過了高潮。在中國今日的語境中，民主似乎正日益成為一個負面色彩多於正面價值的理念，而民主之外的任何一種政治制度卻並未因此而獲得新的生命力或正當性。非民主政治在今日世界的延續，往往不僅要從民主世界借用物質力量來維持自己的生命力（中國的改革開放就證明了這點），而且還要從自由、民主的思想體系中借用精神的元素來維持自己的正當性（例如，那些在國內壓制自由的政權總是借助“自主”、“多樣”等價值在國際社會中為自己辯護）。這只能說明，政治的自由化與民主化，不管是否遇到阻力，仍然是人類政治生活的主流追求。問題在於，在這樣一個處於經濟轉軌時期、面臨巨大的人口和資源壓力、文化傳統中相對缺少民主自由因素、而現行政治權力又高度集中的國度裏，如何實現民主化，並且不因民主化而犧牲經濟發展、社會穩定和國際地位等其他多種利益。
本文的主旨在於探討中國政治發展如何從經濟改革中的行政分權逐步走向政治權力的民主化，文中提出的思路是“縣政中國”。“縣”是中國最具傳統的行政區劃之一，也是目前中國權力架構下極為重要的一級政治層級與行政區劃。2001年底，中國共有2,861個縣級行政區劃單位，其中包括1,489個縣、393個縣級市、116個自治縣、49個旗和3個自治旗，此外還有2個縣級特區、1個縣級林區和縣級以上城市中的808個市轄區。[2]
若扣除其中的市轄區、特區和林區，縣級行政單位的數量約為2千多個。在目前的5級行政架構下[3]，這2千多個縣級單位（以下統稱“縣”）雖然屬於層級較低的第四級，但各自的規模並不小。在東部人口密集的省區，大縣往往有100來萬人口，全國約有172個縣的人口甚至超過100萬；在西部人口相對稀疏的地區，每個縣的人口比較少（最少的僅有萬餘人，多分佈在西藏），但轄區卻往往面積廣大，動輒上萬平方公里，有些達到10多萬、20多萬平方公里。世界上大約三分之二的國家的面積還不如中國最大的縣大。這樣的人口和地域規模說明：縣政的建設，本身就可以具有重大的政治意義。正是著眼于這樣的現實存在，本文提出：大體上以目前的縣級行政區劃為基本單位[4]，重組中國的權力架構和政府體系，率先在縣一級實行民主政治制度，進而建設全國憲政。這就是所謂的“縣（憲）政中國”一說的基本涵義。 本文將分三個部份論述“縣政中國”的民主化思路。首先，從中國20多年來經濟改革的基本路徑出發，考察中央向地方分權這一改革戰略的成效和成本，特別是分權在產生巨大經濟收益的同時所造成的一系列的政治困境。然後轉向這樣一個問題：如何通過制度變革來解決這些政治困境。無疑，這種制度變革，在能夠解決前述政治困境的同時，還應該能夠滿足其他一些經濟、社會要求；而能夠同時滿足多種要求的制度變革，在筆者看來，首推地方民主，特別是縣政民主。但是，筆者將不會單單停留在地方民主的層面，而是同時考量中國這樣一個大國的國家建設（state-building）和總體上的民主化。
一、行政分權的困境與地方民主的引入
中國的經濟改革的實質就是在行政分權的框架下引入市場機制。這是20多年來保持高速經濟增長、實現經濟繁榮穩定的制度基礎。在此基礎之上，通過對外開放開始與國際經濟接軌，又通過權力下放即行政分權而推行經濟自由化和市場化。這些特徵是理解中國改革的政治經濟學之特點與要義的切入點。這種改革路徑也產生了嚴重的問題，在經濟領域表現為地方保護主義的出現、國內市場的分割、對外經濟聯繫中的地區間惡性競爭、地區間經濟發展不均衡等。更為嚴重的問題出現在政治領域。首先是官員腐敗現象的嚴重惡化。這固然不是單由權力下放造成的，但地方政府自主性的提高削弱了集權制度下中央的控制力，但又無法發展出別的監督和控制方式，所以必然會導致腐敗的蔓延和加劇。近年來，這種腐敗已超越了官員個人以權謀私的層面（並不是說這個層面的腐敗有所減輕，相反，它已經到了極其嚴重的程度），開始出現了地方權力整體上向所謂“黑幫化”演變的趨勢，從而至少在地方層級正在把所謂的“發展型國家”（the developmental state）或“地方國家合作主義”（local state
如何解決這種困境成為近10年來關於中國政治發展和改革的理論與政策辯論的焦點之一。有人主張新的中央集權，以強化國家宏觀調控職能[8]；有人則主張將中央與地方分權的架構進一步制度化，在保護地方自主性的基礎上加強中央的某些職能[9]。這種辯論還延伸到政治民主化變革路徑的討論中，其中制度化分權的思路強調地方民主，而另一種看法則主張在全國範圍內實行直接選舉以塑造“直插基層”的國家權力。[10]
本文體現了“制度化分權”思路的延伸，並將其中的“地方民主”主張進一步深化。[11]
筆者所說的“地方民主”中的“地方”，不是泛指中央層級之下的所有層級，而是單指“縣”這一級。這樣可以把民主政治的發展與當今中國所面臨的亟待解決的多方面問題聯繫起來，而不單單是考量民主參與和對政府權力的制約──雖然這是最重要的考量之一。筆者在討論中將把“地方民主”制度化，與國家建設相聯繫，主張“實縣虛省”甚至最終“廢省”，將縣級自治直接連接到全國憲政，從而勾勒出一種獨特的中國民主國家權力構架。在這種構架下，地方民主也就是“縣政民主”，將成為整個民主制度運作的核心。
二、“縣政民主”的設想與根據
為什麼“地方民主”應該選擇在縣級實行，怎麼實行？後半個問題的答案相對比較簡單：實行縣長直接選舉，選舉當然必須是“公正的、自由的、週期性的”，候選人可以自由競爭選票[12]；確立縣長作為本縣最高行政官員的職權，任何黨派（首先是中共）對縣政的干涉只能通過選舉和其他民主程序（比如通過在縣議會內的黨派運作）進行[13]；相應地開放媒體，開放黨禁；實行司法獨立。具體的步驟和方法值得進一步討論，可以先在縣級實行司法獨立，使縣級司法機關脫離其與本縣中共組織和縣長的權力從屬關係；同時也使各縣境內的大眾傳播媒體脫離這種權力從屬關係，走向獨立與自由。繼而可以試辦縣長和縣議會直接選舉，並重組選舉之後的黨政權力關係，將現有的政黨活動改造為議會“內造”政黨的活動。在這種選舉過程中必然出現政團乃至政黨競爭，這等於開放黨禁。在初期階段，可以將這種司法獨立、出版自由和政黨競爭都限制在一縣境內，經過一兩屆選舉後逐漸放開地域限制。
顯然，就全國政局而言，一縣之政治影響其實很小，不必擔心失控或出現混亂。鄉鎮選舉（即使實行）規模太小，不能真正改變國家政治生活的性質；而地或省級選舉則規模太大，除去其他因素不說（後面會討論這些因素），單就技術層面而言也困難較大。中國的大省有將近1億人，中等的省則往往有4千萬至5千萬人，相當於世界上大國的人口規模。即使先縮小省的規模、再變革政治，將中國劃分為60個省，每個省也有2千多萬人口，規模仍然很大。[14] 美國開國建立民主制度時，全國僅有400萬人口，而參與民主實踐的人數更少，要從中減去70萬奴隸，繼而減去占剩餘人口一半多的兒童（當時的人口結構比目前年輕很多），再減去餘數中的一半即女性人口，何況還有財富等方面的限制。[15]
那時美國實際參加民主政治實踐的人口，恐怕僅有50至60萬──也就是今天中國一個縣的規模。當今世界上人口超過2千萬的國家總共不到50個，其中僅有一半是民主國家。換言之，即使在劃小了的省區內實行省級民主，中國民主化的單純技術困難也仍然很大。因此，這可以成為選擇在縣級（而不是一般流行的觀點主張的那樣在省級）組織民主政治生活的第一個理由。
第二個理由更為實質性，那就是要著眼於解決中國政治當前所面臨的主要問題。“縣”在中國目前（和歷史上）是行政區劃的關鍵一環：低於縣的層級（即目前的鄉鎮一級）並不具備全面的治理功能；而高於縣的層級（包括地市一級和省一級）則距離民眾較遠，幅員更為廣大，雖則其治理功能基本上是縣一級的放大。在多種意義上，“縣”都是中國權力架構的基本單位。正因為如此，目前中國政治所面臨的困境在縣一級也特別突出。僅以官員腐敗現象來說，根據中國官方的最新統計，在過去的5年間，儘管現政權試圖強化懲治腐敗，並宣稱取得了巨大的成果，但是，不僅總體上官員的腐敗有增無減，而且縣處級官員的腐敗上升幅度十分驚人，增幅達到65％。[16]
自1997年7月到2002年5月，在中國檢察機關立案偵查涉嫌職務犯罪的10,518人當中，縣處級幹部所占的比例高達93.51％。[17]
這充份說明，通過制度改造的方式在縣級建立可能抑制腐敗的政治權力架構，也就是通過民主政治及其配套措施（比如司法獨立和輿論自由等）來抑制在縣這一級發生的政治腐敗，已成為當務之急。
事實上，在承認更高級別的官員的腐敗往往具有嚴重惡果的同時，也應當看到，縣級官員的腐敗對民眾的切身福祉有更為直接的負面影響，也比較容易為民眾所瞭解，從而更為直接地對政府的合法性產生負面影響。哪怕僅僅從消除這兩點負面效果出發來考慮，發展“縣政民主”也應該成為中國政治制度建設的首要任務。反過來，同樣由於這兩個理由，發展“縣政民主”，也就是讓公民在縣一級直接參與政治，也會具有較好的條件和效果。首先，由於“縣政”直接影響本縣公民福祉，則公民參與政治的管道一旦打通，普通公民的參與動力會比較強大。其次，就公民對政治生活、政治領導人的瞭解而言，也就是與民主政治的品質密切相關的公民資訊佔有能力而言[18]，縣政民主的條件不僅比地區、省或全國的政治生活條件要好得多，也比更低的鄉鎮政治生活條件要好得多。一般來說，公民要掌握較高行政層級的政治資訊比較困難，但在較低的層級而又超越了個體直接接觸的範圍內，在資訊流通中扮演關鍵角色的媒體，可能由於沒有足夠數量的受眾而無法生存；而沒有現代媒體的介入，民主政治下所需要的多元資訊管道就很難出現。換言之，在目前中國的條件下，“縣政民主”不僅是必需的、可行的，而且也最可能具備民主政治應該具備的品質。在這個層面上，“縣政民主”就已經超越了對於所謂程式民主的建立所具有的基礎意義，進一步關乎民主本身的品質──這可以看作是第三個理由。
如果國家層級的民主尚未付諸實踐，則地方民主可能強化地方認同，從而構成對國家認同的挑戰，進而成為分離主義的溫床。前蘇聯當年的政治變化過程是個典型的例子。事實上，在當前的中國，除了民族問題外，並不存在任何因地方認同強化而引起的國家認同危機。但這不等於說在地方民主發展的情況下不可能出現這種危機。一方面，鄉鎮一級的民主政治遠遠不足以將公民政治生活的基本面向民主化，更與全國民主化距離過遠；另一方面，一旦實行省級政治生活的民主化，除了其因為地域廣大和人口眾多所可能引起的技術困難之外，還會引發某種國家認同的危機。全國政權如果一段時間內還不是由全體公民直接選舉產生，而省級政權已經民主化了的話，則這個時間差就會表現為具有堅實民意基礎的省級政權和缺少政治合法性的中央政權之間的鴻溝，從而很容易導致省級挑戰中央的合法性危機，也可以表現為地方挑戰“國家”的認同和整合危機。如果實行“縣政民主”，則這種危機就會大大減輕，因為“縣”的規模制約了縣級民主政權無法挑戰中國這樣一個巨大國家的全國政權──即便前者是民主的而後者是非民主的。或者說，即使出現挑戰，那也只可能是公民對中央政權非民主性質的政治合法性的質疑，從而可能促使“縣政民主”迅速向“民主中國”過渡；而不會是訴諸於地方分離乃至獨立的國家整合危機。因此，“縣政民主”最可能消解那種對中國民主化會導致“國家解體”的恐懼──不管這種恐懼是想像的還是真實的。這就是地方民主應該落實到縣級的第四個理由。
三、從“縣政民主”到“縣（憲）政中國”
通過民主化而奠定了堅實合法性的“縣政”會具備足夠的自主性來削弱、挑戰甚至擺脫目前省、地級政權的領導。這正是筆者希望出現的一種效應，即通過“縣政民主”而實現“虛省實縣”，最終達成中央與縣兩級政府架構的全國政權體系。省級建制一旦弱化、虛化乃至取消，會產生一系列正面效果：那種以省際分割市場為特點的所謂“地方保護主義”將失去政治和經濟基礎──縣級行政區雖然也具有相當規模的地方經濟，但顯然不足以支撐地方保護主義[19]；建基於地方（而不是民族）的分裂的威脅大大減少乃至消失，甚至建基於民族的分裂主義的威脅也可以得到某種程度的制約和緩解。
由此來看，在“縣政中國”的思路中，“縣政民主”並不單單是全國民主化過程中的一個發展步驟，更是全國民主化制度框架中的一個主要環節。這就是說，“縣政民主”並不單單是走向“民主中國”的基層準備或政治練習（就像臺灣在民主化之前所實行的縣級選舉那樣），而應該是未來“民主中國”的政治制度的一個軸心。在這種制度下，公民在本縣通過直接參與而實行的民主自治，是全國民主的首要內容；而“縣政”之上就是全國層級的政治活動，其民主參與可以是直接的，也可以是間接的。根據這種設想，經過小幅度的行政區劃調整之後[20]，全國大約保持1千個縣，每縣在實行“縣政民主”的同時產生1名全國議會的議員參與全國政治；中央政府與縣級政府實行制度化分權，中央掌握外交、國防等權力，而縣級政府則在社會發展和管理方面扮演重要角色。如此則中央與縣之間沒有中間層的政府機構，縣級以下全部實行公民自治，不必設政府機關。
這種地方分權模式與聯邦制（federalism）不同，屬於單一制國家（the unitary state）中的中央地方分權。換言之，“縣政中國”是與“聯邦中國”不同的政治變革思路。而“縣政中國”相較於“聯邦中國”的優越性首先在於：“縣政中國”完全沒有國家分裂的危險性，其國家整合能力大大高於聯邦制。儘管中國的一個縣和世界上的一個小型國家規模相似，在縣政中國的設想中還可以進一步擴大縣的規模，但是，很明顯，在幅員廣大的中國，每一個這等規模的縣都不存在挑戰全國政權的能力。如果全國的縣級建制多達1千個，多個縣彼此之間採取聯合行動挑戰中央的難度也大大增加，因為即使10個、20個、甚至50個縣採取聯合行動，在全國格局中也依然是極小的少數（試想若有3個省採取這類聯合行動的情況，那就大大不同了）。這樣，那種危言聳聽的所謂“軍閥混戰”的局面就更不可能出現。
中國社會對於“縣政中國”的心理接受程度應該遠遠高於“聯邦中國”。歷史上，中國的縣官就是所謂“父母官”，等於說1個縣就是1個大家庭。“縣政中國”的設計與這種文化心理相吻合，具有遠較“聯邦中國”更為深厚的文化和心理基礎。況且，“聯邦中國”實行起來變革幅度甚大，因此難度與風險增大；而“縣政中國”應該比較容易實行。
“聯邦中國”的構想並不內在地具有民主化的內容，而“縣政中國”的設想是建立在“地域民主”的基礎上的。換言之，不實行民主化，也可以實行“聯邦中國”；而沒有“縣政民主”，就不可能實現“縣政中國”──這就把“地方分權”與民主化有機結合到一起，並使之相互促進。
本文簡略地探討了在中國依據現有的經濟變革中所廣泛實踐的地方分權而進一步推動政治民主化的一種途徑，提出了通過“縣政民主”，在保持全局穩定和經濟發展的前提下解決中國當前政治困境的設想，並進一步討論了“縣政民主”一旦付諸實踐所必然發生的“實縣虛省”政治效應，構想了未來中國“廢省”以形成全國和縣兩級民主政治在制度化分權基礎上運作的大體框架。這當然僅僅是初步的討論，很多相關問題尚未涉及或展開。比如，“縣政中國”與經濟運作的相互契合問題，廢省之後相鄰的多個縣之間的合作與協調，改革以來實行的“市管縣”體制的利弊及其改造問題，“縣政”體制下大城市的政治和行政問題等等，都需要深入探討。但是，哪怕是本文這種初步的討論，也是一種具有制度創新意義的變革思路。筆者一直認為，在中國已經實行了多年的經濟改革和應該實行的政治改革之間，其實是存在具有所謂“路徑依賴”（path dependence）[21]基礎的穩妥的民主化道路的。那種認為政治變革一定產生混亂、而民主化會造成中國動盪乃至分裂的擔憂，其實只是一種杞人之思。
【注釋】 （原刊於《當代中國研究》2004年 第1期）
http://www.gongfa.com/wuggxianzhengzhongguo.htm
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吳國光：構造“民主工程學”：再論“縣政中國”
本文共閱讀 3970 次 更新時間：2007-04-04 23:41:42
● 吳國光
一、“縣/憲政中國”：理論、實踐和論爭
拙作“‘縣政中國’：從分權到民主化的改革”發表以來[1]，得到不少關注，也引起了一些討論和商榷[2]。據報導，2005年以來中國政府有“強縣”的行政舉措[3]，這一舉措與我的思路有吻合之處，即重視縣的治理功能，相應削弱省的功能。但中國目前的“強縣”政策及其實踐並無推動縣級民主的跡象，更談不到由此展開的在進程和制度兩個層面準備全國民主的可能。在這個意義上，中國目前的“強縣”政策及其實踐固然從一個角度反映了縣級建制在現代化的國家建設和行政治理中極其重要的地位，但並未走出權威主義政體下一旦實施地方分權所面臨的基本困境，即經濟和治理效績有所改善，但政治合法性危機卻往往因此進一步惡化。這種合法性危機，一則表現在國家與社會之間，即地方的國家權力之擴展加劇地方政府的腐敗和濫權，從而導致官民矛盾進一步加深；二則表現在中央和地方之間，即地方權力的擴展挑戰中央的合法性。“強縣”政策剛剛出臺，在實踐中還未顯著地表現出加劇上述危機的趨勢；但這些危機已在中國廣泛地存在[4]，很明顯，“強縣”政策並不能解決政治權威主義在中國的這種困境。
“縣政中國”的構想，恰如拙作曾明確論述的，也是“憲政中國”的構想。它尤其強調“憲政中國”的過程和構架中地方民主的因素；而地方民主恰恰是解決上述困境的根本出路。因此，“縣/憲政中國說”是中國民主化的一種理論和設計，而不是一種單純的行政區劃重構構想。離開了民主政治制度，中國也有過、正有、也許還將會有各種各樣的以行政區劃設置為中心著眼點的政制思考，但這種思考與“縣政中國論”具有很不同的論述背景和價值關懷。“縣政中國論”旨在探討目前中國歷史背景下如何克服阻力以累積民主經驗和民主動力的嘗試，並非對不具備民主變革意願的政治當局之政策建言──事實上，這樣的政治當局是中國民主變革的最大阻力之一──“縣政中國”恰恰是對於包括如何克服這一阻力在內的民主化啟動和展開問題的一種思考。
就“縣政中國”作為一種民主化設計而言，當前中國的“強縣”政策與實踐，不能說是“縣政中國論”的體現[5]；就“縣政中國論”的特殊民主化關懷而言，即聚焦于如何從現實背景出發克服障礙、不寄虛無的希望于某一領導人的幡然醒悟或者某種革命力量平地湧現，則即使在同樣具有民主化關懷的相應討論之中，“縣政中國論”的民主化涵義也往往被不同程度地忽略或曲解。對於後一種情況，本人當然給予更多的重視，因為這關乎中國民主化大戰略的探討。寫作本文以繼續探討“縣政中國”，正是出於這一目的。
在民主化關懷下誤讀“縣政中國”的討論，應以王思睿的“州政中國：大國民主中的地方自治──與吳國光商榷”一文較為典型[6]。在此文中王思睿斷定我的“縣政中國”其實是孫中山“縣政自治”的翻版，該作者繼而強調晚清以來中國國家建設（state─building）的現代化成績，從而得出孫中山的設想已不適應當代中國的結論，因此筆者的“縣政中國”也就是不適宜的了。王思睿認為，目前中國已有四級地方政府，應以“州”（大體上是目前的地市一級）和鄉鎮兩級實行自治的“州政中國”取代筆者主張的縣一級自治的“縣政中國”。王思睿的看法是，在中國，由於“二十世紀國人在地方自治上的努力，基本完成了建設現代化國家（或者說地方行政現代化）方面的使命”，這就使得“地方自治不再是實行憲政的先決條件和必由之路”了；“先實行地方自治，還是先實行全國範圍的民主憲政，成為兩個並列的選項”。他把我的“縣政中國說”和他的“州政中國說”都歸為主張先實行地方自治的看法，因而也就是排斥“先實行全國範圍的民主憲政”的選擇；同時，他強調自己主張通過“全民民主”使中國成為一個“政治大國”或“政治民族”。
概言之，王思睿對我的批評有三點重要論述：第一，在地方自治與全民民主之間，全民民主應該優先；第二，中國的現代國家建設已經基本完成，地方自治已具有相當完備的設施（facilities），因此，在討論民主化的時候已不必注重地方民主問題了；第三，同理，在地方自治問題上，沒有必要回到現代國家建設完成之前的“縣級”為軸心的地方權力架構，而應在目前四級地方權力架構的基礎上實行州、鄉兩級自治。在我看來，王的這些論述體現了在民主化和相關的政治、治理問題上的諸多思維誤區；說得嚴重一些，可以認為這類誤區其實是中國民主化遲遲缺少進展的主觀原因之一（當然，中國民主化的不成功，更有諸多客觀原因──這裏，“客觀”指的是外在世界，“主觀”指的是追求民主化的人們的意識世界）。我當初提出“縣政中國”構想，正是試圖擺脫這類思維誤區，尋求中國民主化的動力、道路和形式──當然，這種“試圖”是否成功，是另外一個問題。在王思睿的商榷中，那些我認為是“誤區”的一些思維特徵再一次集中表現了出來。在本文中我進一步闡述“縣政中國”的民主化內涵，並嘗試厘清一些可以幫助我們思考與行動的基本方法與結論。
二、尋找和建構民主化的動力機制：從地域民主到全國憲政
王思睿的最大誤區在於把地方自治和“全民民主”相對立，認為要麼地方自治優先，要麼全民民主優先，二者只能擇一。在我看來，這種事實上抽空了關於如何建構“全民民主”可行性道路的探討，使得所謂“全民民主”成為一個空洞的目標。而“縣政中國論”的本意，恰恰在於尋找民主政治在中國現實條件下的發生機制和實現道路。當然，“縣政中國”所建議的民主政治發生機制和實現道路，既不是中國現實條件下唯一的民主化道路，也很可能尚未具備可行的發生實踐功能。但這並不等於說，我們不需要探討民主的“發生學”或“動力學”，而只要空談“全民民主”的目標就可以了。在價值上，“全民民主”可以是“優先”的，但是這不等於說它在發生、實現的過程中就具有“優先”地位而排斥其他一切可能有助於實現“全民民主”的因素；事實上，若在探討民主的發生過程中一味強調其“優先”而排斥多種民主動力因素，則民主的優先價值地位在現實中就增加了實現的難度。 早在1980年代本人就不斷強調，中國政治變革的根本問題不在於是否民主化，而在於怎樣民主化。[7] 這不僅構成了本人與所謂“泛民主主義”的理論爭論，而且，在政治上本人因此被一些不妨稱為“目標民主論者”沒有根據地視為反對民主的論者，甚至被無中生有地貼上“新權威主義者”的標籤。[8] 廿多年來本人的相關論述基本沒有中斷，始終是圍繞中國“如何”民主化而展開。就價值的層面而言，王思睿無疑比其他的“目標民主論”者高明太多，他理解本人並非民主的反動派；不過，就理論與方法的層面而言，王思睿似乎仍然在重複單純的“目標民主”觀念，但沒有給予民主的發生學或動力學以足夠的注意，而缺乏這種注意就無法理解“縣政中國論”的政治內涵。換言之，“縣政中國論”是著眼于中國分權經濟改革的背景與特點而提出的一種民主工程設想；其所期待的民主工程師，與王思睿的解讀相反，不是專制政權的開明領導人，而是自下而上地、沿著所謂“路徑依賴”而展開的、著眼於逐步取得制度根基的社會運動。在這個意義上，“縣政中國論”的提出也就意味著“民主工程學”（democratic engineering）的提出。
本文強調“民主工程學”，可以說，既是對筆者廿多年來關於中國政治變革思路的一種總結和提升，也是針對中國民主論者廿多年來乃至上百年來僅僅著眼目標（“著眼目標”應該沒有什麼不好，但是如果“僅僅”著眼目標而不及其他，恐怕就成問題了）、往往流於空談（這顯然是一個大問題）、缺少過程論與制度論相結合（談過程的人往往寄希望於忽然一天民主化機會從天而降，以為這就是過程；談制度的人則不能超越現行制度框架而展望民主過程中的制度重塑，把民主化制度變革等同於現制度的線性變遷；當然，還有既不談過程也不談制度的民主論者，那就只能是上文所說“流於空談”了）的那樣一種思維方式，所試圖展開的一種批判與反省（批判就是反省；但是，在現代中文裏，“批判”已經成了單純對付別人的工具，而我這裏毫無疑問也想把自己包括到批判物件之中，故加倍強調“反省”）。無需贅言，“縣政中國”只是“一種”有關中國當代民主實現的工程構想。此外還可以有、也可能有很多種不同的，但可以相互補充的其他民主化“施工”思路。“縣政中國”並不一定比其他思路更好、更可行，“縣政中國論”的提出也不妨礙其他思路的提出和探討。儘管這一思路不能包打天下，也不是完美無缺的，更不是至高無上的，但我既然提出了這個觀點，就有責任盡力發展它，並試圖證明它比別的思路可能更有道理──而這並不意味著別的思路（包括我可能會批評的思路）就完全沒有道理。為了尋找通往“羅馬”──在這裏就是民主中國──的條條道路，我們不僅需要提出各種不同的思路，而且有責任完善自己所提出的思路（而不是淺嘗輒止）。在我看來，如果有很多的“民主工程學”思路提了出來，而每一種“施工”構想都有充分、深入的探討和發展，則中國民主化的智慧支援就強大得多，那一定有助於中國實現“全民民主”的目標。否則，大叫“中國需要全民民主”一百年也與事無補，唯一的好處就是還可以不斷這樣叫下去。
“縣政中國”作為一種民主工程學構想，具有架構（即制度建構）和過程 （即歷史發展）兩個層面的內涵。所謂架構，主要是靜態的，指的是未來民主中國可以在國家民主之下以縣級地方民主為軸心來組織政治生活和治理功能。這種思路強調整體民主制度中的地方民主功能。王思睿在原則上是贊成這一思路的，王文的標題就是“大國民主中的地方自治”，他的相關論述也說明，他在制度 （institutions）層面贊成大國民主和地方自治相容。當然，我們之間也有一些分歧。明顯的分歧是，實施地方民主的層級為“縣”一級，還是在“州”與“鄉鎮”兩級（這一點將在後面專門討論）；不太明顯的分歧比較多，僅舉一例，王思睿喜歡使用“地方自治”並將之與“全民民主”並列，而我強調的卻是“地方民主”──在本文中，但凡使用“地方自治”的時候，往往是為了要討論王思睿的思路。為什麼我要強調地方民主而不是地方自治？這在下文展開討論的時候也會澄清。 “縣政中國”的另一層“民主工程學”內涵則是動態的，是就民主化的過程而言。這就是說，“縣政中國”試圖探討通過縣級民主進而推動全國民主的可能發展途徑。可是，在王思睿那裏，儘管在靜態的制度層面他也承認地方自治對於民主政治的重要性，但在談到民主化的動態進程的時候，他就明確地把實行地方自治和實行全國民主並列為兩難選項了，主張二者只能選其一。這就是說，王思睿把民主制度和民主化割裂開來：他的民主制度包含“大國民主”和地方自治，但他的民主化卻不可能涵蓋二者。這樣，問題就出現了：沒有民主化的動態過程，或者，民主化過程中並不包含地方民主的推進和實現，則民主制度，即王思睿所說的“全民民主”，而且是包含“地方自治”的民主制度，又怎麼才能出現呢？
“縣政中國”的思路強調通過地方民主而推動全國民主。當然，這不是推動全國民主的唯一方式，也未必就一定是某種“優先”方式，但我們並不能因此而否定和捨棄它──由於中國民主化上百年來步履維艱，我認為，任何哪怕具有稍稍推動真正民主化的動能的東西，都應該被發掘、闡述和張揚。對於那些在全球相關實踐中已經被證明具有強大民主化動力的因素，則更需認真探討，結合中國國情而尋求它在中國當前實際中的生長點。既然這裏提出地方民主推動全國民主的思路，當然可以對它有至少兩層重大質疑：第一，地方民主如何產生？第二，地方民主如何能夠推動全國民主？對前一個問題的進一步探討將在後面展開。這裏先討論後一個問題，因為王思睿認為地方民主和全國民主只能二者選一，兩者沒有關聯，而他主張選擇後者。我們會看到，這種關聯實際上是非常現實的，也是極為重要的。
首先，地方民主一旦實現，地方政權的合法性將在法理上挑戰全國政權──如果全國政權尚未民主化的話。這種挑戰可以導致兩種可能，即赫什曼（Albert O. Hirschman）所說的“出走”（exit）與“抗議”（voice）\字型大小(3){[9]，而兩者無疑都可以強有力地推動全國民主化。蘇聯巨變中的“葉利欽效應”就是典型的地方民主導致exit，從而推動國家整體民主化的一種歷史道路。根據中國的歷史、現實和文化，“縣政中國”的思路則把這級必須重點（最好也能夠率先）實現民主化的地方政權設定為“縣”而不是“省”（至於為什麼不是王思睿所主張的“州”一級，後面另有論述），因此大體上排除了exit的可能，使得這種法理挑戰不存在民主的地方脫離尚未民主的“國家”的可能──這在拙文“縣政中國”中已有論述。問題是，它會不會強化民主化的voice呢？根據Hirschman的經典研究，我們知道，在exit減弱的狀態下，voice勢必更為強有力。[10] 這就是說，這樣的不可能脫離全國非民主政體而尋求國家獨立的地方民主一旦出現，勢必給全國民主化造成最為巨大的壓力和動力。
需要進一步強調的是，這種動力一旦形成，其強大程度可能會遠遠超過公民社會、中產階級等人們一般所強調的民主動力因素。無疑，公民社會也好，中產階級也好，都可以是推動民主化的重要力量。但在中國目前的狀態下，儘管所謂的公民社會在經濟自由化的過程中獲得了一些生存空間，但這樣的空間不僅十分有限，而且被當局強力“非政治化”，其進一步成長相當艱難。加上其他一些因素，比如宗教、文化等方面的因素，可以說，在看得見的未來，中國的公民社會還不具備發動全國民主化的力量。但這並不是說，在某些地方他們不具備發動並成功地實現一縣之民主化的力量──這是有關“地方民主如何產生”的問題，下文會專門論述。反過來，一旦出現了縣級民主政權（並不一定是全國範圍全部出現縣級民主政權），則全國範圍（而不僅僅是此縣範圍）的公民社會力量，都將找到地域的、政治的、現實的和制度的依託，從而在根本上改善生存處境，迅速成長為具有推動全國民主化力量的因素。同樣，就中產階級而言，可以說，目前中國的中產階級更多地具有依附專制政權而不是挑戰專制政權的特質。[11] 新生中產階級與專制政權的利益糾結（既有利益矛盾，也有利益勾結），特別表現在它們與地方專制黨政官僚體系的複雜關係之中。能否動員中產階級在全國範圍要求民主化，筆者對此並不樂觀；但要動員中產階級表達對地方專制政權的不滿則相對容易──這也屬於地方民主如何出現的問題。而地方民主一旦實現，則中產階級對於整個專制政權的依附關係必定大大削弱，他們立足地方而挑戰全國專制政權的可能就大大增加──這就屬於從地方民主走向全國民主的問題了。
不錯，一縣規模相對甚小，在原來的專制政治體系當中甚少具備政策制定功能，在原有的行政分工中幾乎沒有什麼能力解決民眾真正關心的問題──王思睿看到了這一點，並由此質疑縣級民主的功效。這裏，他的靜態分析方法導致了兩個錯誤的看法。第一，他認為這種情況是天經地義的，似乎不可改變。但事實上“縣政中國”的基本訴求之一就是要擴展縣的治理功能，在國家中央政府與縣級地方政府之間的權力與功能劃分上顛覆原有的“頭大不掉”的中央集權治理框架。第二，中央與地方關係的這種改造，其動力即蘊含在地方民主之中。無疑，在沒有全國民主的前提下，所謂“地方民主”不可能是完全的；作為政治學家，我對於當代民主必需“國家狀態”（stateness）這一點有充分的瞭解。[12] 可是，反過來看，正是地方治理權力的不完整性，將迫使經由民主選舉產生的縣級領導人，哪怕僅僅從改善本縣治理的角度出發，也不得不在政策上挑戰未經民主選舉產生的全國政權。這種挑戰，一則將改變中央與地方之間的政策功能分配，也就是將進一步推動地方分權；二則更將無可置疑地具有推動全國民主化的政治效應。
此外，如“縣政中國”一文指出的，縣級民主的實行可大大提升新生民主的品質──在“第三波民主化”之後的民主文獻當中，民主的品質得到了學者們充分的重視。[13] 這不僅因為就價值而言，民主的實現是為了提升治理品質；還因為在戰略上新生民主的品質直接關係民主政權能否鞏固。“縣政中國論”對這一點的強調有助於開闊中文文獻中民主討論的視野。不過，遺憾的是，可能由於資訊的限制，甚多中文文獻中對於民主的討論卻不能理解這個問題的重要性。在我看來，相較於更大範圍的民主（無論是王思睿的“州政”，還是他同時強調的“國政”），縣級民主比較容易具有更高的問責性（accountability）。僅就價值而言，這一點也非常重要，因為我們所要建設的民主，應該是能解決治理中所出現的問題的民主，是能夠對民眾要求作出負責任的回應的民主，是能提升民眾日常生活品質的民主，而不僅僅是某種徒具民主形式的全國大選（我同意，全國大選很必要，是民主政治的不可或缺的表現──追加這一句，以免出現中文語境裏經常會有的那種誤解；另一方面，如同一些新生民主國家的並不令人鼓舞的經驗所顯示的，這麼重要的全國民主大選，可以成為徒具形式的東西，反過來連累新生民主制度下人們對於民主價值的認識和對於民主制度的信心）。就此而言，比較接近民眾的那一層面的政府的民主，往往具有更加現實的意義（另一方面，著眼全國政治，這一層面也不好太低──這是我們選擇縣級的一個理由）。
王思睿不同意這個可以說是當代政治學中基本常識的看法，是因為他的思維被中國的傳統專制政治體制的運作模式所局限──在專制政治下，一切政治都是全國政治，路易王朝的法國如此，共產專制的中國也是如此。但是，在民主制度下，政治則具有強烈的地方性。所以，美國政治──這當然也屬於王思睿所說的“大國民主”──有言：一切政治都是地方政治（All politics are local politics）。至於他用投票率來衡量民眾對“國政”與地方政治的關切，似乎也不免上了那類反民主論者或將民主等同於選舉的論調的當。事實上，地方選舉的低投票率可能說明，在民主制度下，地方政府職責內的問題往往解決得比較好，民眾不必顯示自己的強烈關懷。再者，在地方政治中，公民社會和一般公民具有較之選舉投票更多的日常管道來影響決策，僅僅作為形式民主的投票選舉之重要性即相對降低。
總而言之，這種較具品質的地方民主，對於推動全國民主化，可以產生強烈的正面示範效應，因此其價值意義也包含民主化的戰略意義。這種戰略意義還體現在民主化的鞏固上：具有較高品質的新生民主，不容易出現因民主制度垮臺而專制復辟的民主化逆轉現象。有關“第三波民主化”的研究之所以前所未有地重視“民主鞏固”，有其堅實的實踐和學理基礎。[14] 在中國這個民主傳統極其薄弱、文化傳統相對說來比較不利於民主、專制勢力十分強大的國度，討論民主化不能不同時考慮民主的鞏固問題。“走一步看兩步”，這是實踐操作的需要；具有邏輯的連貫性和前瞻性，這是理論思考應備的品質。“縣政中國論”有這種承擔，縣級民主很明顯可以導向全國民主，對民主化的兩個基本階段──即民主轉型（democratic transition）與民主鞏固（democratic consolidation）都有實質的、乃至不可替代的貢獻。就轉型而言，縣級民主是全國整體民主制度的生長點；就鞏固而言，縣級民主是全國整體民主制度的支撐點。
事實上，在當今世界，確實存在並不具備地方民主的所謂“全民民主”，他們一般都是民主品質較差的政治運作；而另一方面，已經具有地方民主但卻遲遲不能實現全國民主的情形則極少出現。威權時期的臺灣政治發展經驗已經不足為訓，那時全國民主化要在縣級選舉實行了十幾、二十年之後才會啟動。饒是如此，論者一般也都推崇縣級選舉對於臺灣民主化的貢獻。[15] 何況，“縣政中國論”所建議的縣級民主，較之威權時期臺灣縣級選舉那種半真半假的“民主”，要求更多的民主內涵。比如說，“縣政中國論”的重要內容之一是主張在縣級範圍內率先實行媒體自由與司法獨立。無疑，地方民主也是對民眾的極好鍛煉──我不喜歡用“訓練”一詞，好像有什麼人有資格在民主問題上做民眾的教官似的。我們有什麼理由認為，經過了地方民主洗禮的民眾，會不願意要求全國民主、而僅僅滿足于地方民主呢？
所有這些，歸結到一點，就是要回答王思睿有關地方民主與“全民民主”只能二者取一、且只能取“全民民主”的論點。無疑，地方民主是導往全國民主的途徑之一。地方民主哪怕是部分地實現，一切有助於促進全國民主化的力量都可以找到現實的政治基礎，形成具有堅實地域根基的政治力量，從而具備前所未有的強大力量來推動全國民主化。在已經經歷了第三波民主化浪潮的當今世界上，在今天中國的社會經濟發展的背景下，一旦真的有縣級民主出現，那就不可能出現長期停留在縣級民主而全國民主卻付諸闕如的政治狀態。可以斷言，縣級民主一旦部分地但是真實地實現，那麼，完全不會等到全國範圍都已經實現了縣級民主之後，國家一級層面的民主化才接著展開，而是將立即產生“地方包圍中央”的效應，馬上催動全國民主化（順帶指出，這與孫中山有關全國各縣實行自治之後乃在全國實行“憲政”的構想具有重大的區別）。在我看來，從這樣的縣級民主到全國民主僅有一步之遙；走通這一步，比在那裏空談“全國民主”要現實得多。我可以理解那種首先著眼實現全國民主、反過來推動地方民主的思路──如果這種思路提出其動力工程學論說的話；但是我不能理解王思睿所提出的要麼“地方自治”要麼全國民主的兩難邏輯。王思睿不是說，“對於普通公民來說，更加利益攸關的是全民民主而不是地方自治”嗎（這個判斷其實有極大的問題，我們後面另加分析）？他為什麼還擔心一個（部分）實現了地方民主的中國就不會實現“全民民主”了呢？如果沒有這種擔心，如果同意說地方民主只會對實現全國民主起促進作用而沒有任何負面效果，為什麼要再三強調“地方自治”不是實行憲政民主的先決條件呢？在他那裏，憲政民主的先決條件又是什麼呢？
要實現民主化，毫無疑問，必須有強大的社會動力推動民主化轉型。在我看來，更為重要的是，這種動力不僅僅是概念的，而且是現實的；不僅僅是自在的，而且是足以建構的。打一個比喻：水的流動，或天空中的雷電，本身都具有能量，可以成為動力來源，但在找到某種建構機制之前，它們都不能真的成為推動某種運動的動力。當然，這種所謂“建構機制”，可以是自然的建構使然，比如河床本身，其一定的地質條件和地貌起伏可能使水的流動形成足以做功的動能；但更常常必須藉助人工的機制才能真正發揮效益。在社會政治發展中，道理也是相似的。[16] 我們不可能憑空創造中國民主化的動力，但是我們可以在現實中尋找這種動力；並且，更重要的是，我們需要進一步提出可行的思路，來建構發揮這種動力的機制。這樣的思路當然可以不止一種，它們之間的優劣往往不是決定於概念，而是決定于現實。比如說，有的思路要實行起來可能成本太高，那就不是好的思路；如果根本不具備“可以建構”的特點，要等待某種未知因素的突然出現才能啟動，我看那就連“思路”也說不上，更不能說具有“可行性”。比如，是否某一天當局領導人會突然宣佈全國開放報禁、開放黨禁，實行全國大選？是否可能在某個早晨突然全國爆發民主革命，從而實現中國的全國民主？誰也不能說沒有這樣的可能，雖然在我看來前一種可能性微乎其微，後一種可能至少在短期內也高不出多少。當然，專制當局似乎尤其擔心後一種可能，這從其對所謂“顏色革命”的防堵中可見一斑。
一些論者還說，如果出現這種情況，豈不比從地方到中央一步一步地推動民主更為可取？我的回答是：就民主化過程而言，當然更好（而就民主制度建構和民主鞏固而言，卻也不一定更好），但是，究竟怎樣才可能出現這種情況呢？我承認，我的思維方式，如同工業化之前時代的保守分子，要想從歐洲去美洲，就試圖鑽研造船技術，提高羅盤精確度，等等，而不是暢想某一天飛過去──說實話，本人的想像力可以達到乃至超越這個水準，但是，第一，暢想飛過去的人，也必須鑽研空氣動力學、實驗先飛越英吉利海峽等等，不能只是暢想，否則還不如造船；第二，飛機產生之前的人類要求渡海前往新世界的願望，不能等到飛機出現之後才來實現，否則我們今天連飛機也不要坐了，因為未來可能還有更便捷的交通方式，等到一萬年後你我一分鐘內遍遊世界的時候再行出遊，豈不比計程車到飛機場、航班倒航班“一步一步”更為可取？第三，歷史地看，沒有帆船橫渡大西洋，就沒有工業革命，也就沒有飛機的產生。回到我們的論題，再次強調，我不否認，在中國的發展中，不同程度地存在當局開放黨禁和全國民主革命這樣兩種民主化道路的可能，從而出現一舉實現中國全民民主的歷史發展。我要強調的是，沒有對於相關的動力、道路和形式的探討，僅僅說存在這種可能，甚至僅僅說什麼“全民民主”更重要、更可取，乃至由此否定對於其他民主化道路的可能動力與形式的探討，那只能說是概念層面的“民主空想病”，而在政治層面則事實上只會起到抽象肯定民主化、具體否定民主化的作用。
三、克服困擾民主化的現實疑難：規模問題與“大國”民主
其實，“縣政中國”民主化思路所面對的最大挑戰，不在於如何從縣級民主走向全國民主，而在於如何實現縣級民主。我在寫作“縣政中國”一文時，充分意識到了這一點，但是很難提出系統的論述。這裏不妨談談我研究這種思路的一些基本前提。
首先，我充分體認到中國民主化轉型的艱難。歷史地看，自清末國人追求共和，到1919年高揚“德先生”旗幟，再到後來中國共產黨也以“民主”為號召（無論是“新民主主義”還是後來的“社會主義民主”，至少字面上沒有完全拋棄“民主”二字），更不用說1989年中國民眾的民主運動領全球共產主義垮臺之先聲，凡一百餘年之努力，未見中國民主政治之進步。從國際社會的經驗來看，歷經全球三次民主浪潮，世界上有一半國家已實現了民主，超過半數的民眾生活在民主制度之下，而諸大國的政治制度幾乎都是民主的（雖然對俄國民主的評價可以很有保留），中國的非民主制度卻似乎依然不動如山，並且正在國際社會“崛起”。任何對於中國民主化的討論，如果不體認這種艱難，不著眼於克服這種艱難，那就難免是輕佻的，至少是不夠嚴肅負責的。
其次，我也充分體認到中國國情的特殊性。一方面，國情不能成為中國自外于人類文明的理由，不能成為中國拒絕民主的藉口；另一方面，要在中國實現民主，要通過民主政治制度的建立來解決中國所面臨的問題和挑戰，也不能不承認中國有其特殊國情、特殊文化、特殊傳統、特殊問題，不能不研究在這些特殊性的條件下實踐民主的道路和方法。
第三，我對“民主”的基本政治原則可以解決中國所面臨的困境有高度信心。人類歷史的實踐已經反復證明，實行民主政治制度的民族已經基本擺脫了那些仍在困擾中華民族的重大問題。換言之，民主的基本政治原則可以解決今天中國的基本問題。至於如何應用這一政治原則來解決中國的問題則有待我們的智慧和努力。
在這些前提下提出的“縣/憲政中國論”，致力於從中國的傳統和現實中發掘有利民主化的因素，著眼於調動各種可能的因素克服中國民主化的困難，企圖找到一種現實的民主化道路。我們必須把歷史發展中的路徑依賴與理想狀態的憲政設計結合起來，必須在現實發展中找到推動歷史發展到比較理想狀態的動力機制，也必須在設計未來的時候發現其中能夠植根于歷史與現實的成長因素。在這個意義上，“縣政中國論”有一定的優勢，特別是在與目前能夠看到的其他一些著眼中國憲政改造及民主化的論述相比較而言是這樣。
有一種簡單化的民主化論述，即所謂的“大國民主論”，以全國直接選舉為基本訴求，認為這就是民主化的基本含義。[17] 就民主化進程而言，可以說，這種思路是本末倒置。無數成功民主化的案例表明，全國大選是民主化轉型大體達成的標誌，而不是民主化啟動的第一步。不研究怎樣達成全國大選這一政治結果，空談什麼“大國民主”、“全民民主”，在我看來是毫無意義的。難道我們坐等某個專制領袖一覺睡醒、茅塞頓開、立地成佛地宣佈明天全國大選不成？進一步講，即使真的某一天出現了這樣的奇跡，這樣的“民主”其品質也很有問題。如前所述，在近年來有關新興民主的研究中這一點已經很清楚了。
“聯邦中國論”無疑前進了一步，體認到了憲政架構問題（而不是籠統的什麼“大國”、“全民”──這不是說不要大國或全民，容後另述）在民主化中的重要性。但這一設想在中國缺少歷史和文化基礎，因此有可能不僅無法減少在中國實現民主的困難，反而增加一些不必要的困擾。比如說，在價值的層面，可以看到，中國民眾不抗拒民主化，但是抗拒國家分裂──而聯邦制必須保證各邦有脫離聯邦的自由。此外，借助民族區域而建構聯邦制也有很大的局限性，因為它設定了未來人口不能自由流動。事實上，當今世界的主要聯邦制國家，基本上都不是在民族聚居的背景下劃分聯邦與聯邦成員的區域權力。美國如此，德國如此，即使加拿大，也僅僅是魁北克一地具有民族聚居特點，而魁北克僅是加拿大13個一級聯邦單位的一個而已。至於流行的以聯邦制解決台海兩岸和平統一問題的思路，則轉移了問題的焦點：中國大陸的民主化，而不是聯邦制，才是解決兩岸問題的根本前提。更重要的是，如同“縣政中國”一文已經指出的，聯邦制固然涉及憲政的根本問題，但並不內在地具有民主化涵義；在非民主制下也可以實行聯邦制；單單實行了聯邦制，中國也不必然就可以實現民主化。在這個意義上，聯邦制是一種憲政思路，但不是一種民主化思路。
“縣/憲政中國”試圖將憲政改造和民主化融為一體，更試圖將民主化道路與通過民主化所要實現的民主憲政架構融合在一起，即聯結了動力和目標。王思睿建議以“州政中國”取代“縣政中國”時，僅僅看到了“縣政中國”作為民主中國的縣政架構的目標設想這一方面，並且不同意這種設想（關於這一點，後面另作評述），但他忽略了“縣政中國”更重要的內容，那就是作為走向民主中國的民主化道路和動力機制的方面。上文已經論述了為什麼縣級民主可以順利導向全國民主，下面集中討論縣級民主為什麼比全國民主更容易啟動。
為此，首先需要指出的是：在我的心目中，中國的民主化只能是一個自下而上的政治過程，而少有可能自上而下地達成。這是談論“縣政”問題時我與孫中山觀點的一個根本區別：在孫中山那裏，實行縣的自治是所謂“訓政”的基本內容，這被認為是一個有領導、有步驟的過程；我的“縣政中國”則不寄望於任何國家政權及其領導人，而是面向民眾，面向民主力量。當然，如果有國家政權及其領導人採納這一思路，循此推進中國民主化，固是好事，但就當前及今後看得見的中國政局而言，我認為，這種憧憬是不現實的──這固然是一個政治判斷問題，可以見仁見智；但另有一點卻是無可置疑的，即從根本上說，沒有足夠的自下而上的民主化壓力，不可能出現當局忽然開明而啟動民主化的圖景。就此而言，即使著眼推動當局主動實行民主變革，也不能不致力於“下面”的因素，包括民間和地方。
王思睿揣測我談“縣政中國”是“為了說服執政黨，打消其對於立即實行民主化可能導致天下大亂的顧慮”，那是不得要領的。就概念而言，我不認為中國目前有什麼“執政黨”──把這種民主制度下的概念套到中國說事，只會越說越糊塗。沒有反對黨，何來“執政黨”？黨政一體，黨軍一體，何來“執政黨”？某黨未經人民授權即壟斷一切權力，何來“執政黨”？在這種政體下，某党根本就沒有下臺一說，何來“執政黨”？就現實而言，我也不認為某黨真的有什麼“立即實行民主化可能導致天下大亂的顧慮”。什麼是“天下大亂”？某黨真的有這種對於民族的責任心嗎？他們的“顧慮”是有的，但是不在這裏，而在民主化必定導致他們放棄對權力的壟斷。一切民主思路，不在於“打消”他們的這一顧慮，而應旨在“實現”他們的這一“顧慮”。至少，也要“還原”他們的這種真實顧慮。就是說，通過切實可行的民主化思路，直指其權力壟斷的要害，把他們那些“經濟發展”、“社會穩定”、“國家興盛”等冠冕堂皇的“顧慮”（不如說是“藉口”或狡辯）置之無所遁形之處，把中國民主化的癥結問題還原到真實世界中的原形──那就是一黨壟斷權力的現實及欲望與民眾掌握自己命運、解決自己問題的要求之間的矛盾和衝突。
“縣政中國”的民主化思路，試圖同時滿足“經濟發展”、“社會穩定”、“國家統一”、“人民當家作主”等所有某黨、某些人用來抵制民主化的衡量指標，甚至也可以解決什麼“人民文化水準低下”、“參政水準不高”等等莫須有的據說可能因此無法在中國實行民主的問題。但是，這樣的民主化，請問某黨是否願意採納而實際推行之呢？我看是不會的。理由何在？打破了某黨的權力壟斷嘛。初期的“縣政民主”甚至還讓一大步：全國範圍，還是貴黨一黨專權，小民只在小小的一縣實行民主政治好不好？答案還是不好，因為某党不像王思睿這樣糊塗，會認為“縣政民主”就把小民框死了，全國一黨專制可以高枕無憂了。一鄉民主如今尚不能實行，這和“天下大亂”有什麼關係？是別人騙我們，還是我們騙自己，抑或大家一起騙民眾？我看，一切贊成民主政治原則的人，可以不必再在那些某黨為一黨乃至小部分權貴之私所設置的迷障中轉來轉去了。讓我們回到問題的根本：怎樣才能調動一切可能的、哪怕是弱小的因素，在中國的專制政治上打出哪怕一個不大的、但是足以致命的缺口？ 不大而致命，這是一個重要的原則。大一些，固然好，但是，如前所述，難度增加；太小，不足以致龐然大物之命，做了等於沒做，徒增其抗力而已。這樣，“規模”問題就出現了。從理論和歷史的角度看，“規模”問題是民主制度能否生存的一個根本問題。希臘民主之後，人類歷史上一千多年沒有民主，直到晚近的幾百年，民主才重新出現在人類政治生活的實踐當中。為什麼？其中重要原因，根據民主制度的研究權威達爾（Robert A. Dahl）的看法，即在於國家的“規模”（size）。[18] 希臘的民主表現為城市國家（city state）的居民“直接”決定公共事務[19]（我這裏把“直接”二字用上引號，是因為，目前在中文語境中討論民主時，對於這個詞的使用很成問題──希臘的民主是“直接民主”，但“直接民主”不是“直接選舉”，因為基本上選舉本身就不是直接民主，特別是民意代表的選舉，而是間接民主）。居民規模擴大，則直接民主在技術上遇到困難。到民主政治的實踐再次出現的時候，代議制民主（representative democracy）解決了這個問題。這種解決方式促成了所謂“大國民主”的出現，被達爾稱為“民主制度的第二次轉型”。但是，它也使民主制度付出了代價，那就是形式民主（formal democracy）可能損傷實質民主。聯邦制和地方自治在一定程度上對此有所彌補。但是，人類社會中由於國家規模擴展而帶來的實質民主程度不足的問題，即使在一系列新興傳播交流手段出現並應用于民主運作的改善之後（比如互聯網對於民主運作的作用，即一些人談論的digital democracy或internet democracy），迄今並沒有得到解決。王思睿不懂得這一點，所以他認為“國政民主”比地方民主重要。我注意到，談到中國的民主，往往有論者像王思睿一樣，喜歡使用“大國民主”這樣的字眼。這聽起來很氣派，但卻忽略了民主發展中的一個至關重要的問題，即規模問題。如前所述，民主作為一種政治制度，且不說它的種種不足，其在實踐中達致民主理想的一個重大障礙，就是“大國”。大有大的難處，不僅對民主化是如此，對已經成熟運作的民主也是如此。考慮到前面講過的三個前提，即中國民主化的艱難程度、中國的特殊國情和民主政治必須能夠解決實際問題，則“規模”問題不能不成為我們思考“民主工程學”時的一個中心問題。
在“縣”的規模上，民眾的動員一方面相對比較容易（因為規模較小），另一方面又比較具有規模效應（因為規模又不那麼小）。在大一些的規模上，不要說全國，也不要說省（如“縣政中國”一文指出的，中國的一個省相當於當今世界一個大國或至少中等規模的國家），單說王思睿所主張的“州”，據他的設計，其人口在一千萬左右，動員就非常困難。須知，全球目前大約210個左右的國家（地區）當中，僅有70多個（即全世界大約三分之一的國家）其人口超過一千萬，說明這個規模還是很大的。縣的規模則不同。目前一縣人口通常為幾十萬，最多一百來萬；按照“縣政中國”的設計，則大約一百萬到二百萬，動員起來相對比較容易。至於再小一些的規模，如王思睿所建議的鄉鎮這一級，應該更加容易實現動員，因此實現當地民主化可能更加容易。但是，問題出在第二個層面，即很難從這樣小的規模上直接推動全國民主化──這不是王思睿最為關心的問題嗎？可是，當建議鄉鎮自治以代替我的縣級民主的時候，他卻忘記了還有全國民主化這樣一個最為重大的問題。
就社會結構而言，一鄉一鎮範圍並不具備什麼知識份子階層，但一縣範圍則一般有其政治和知識精英階層。在“縣政中國”一文中和本文中，我還談到了傳媒和司法這兩個因素：在鄉鎮層面他們大都尚不存在；在縣的層面則基本成形了。說到這裏，我不準備把問題進一步挑明瞭。試想，在上述社會架構下，在一縣規模內，如果投身民主運動的志士們試圖有所作為的話，把他們爭取全國民主的能量與一縣民眾的切身利益相結合來爭取此縣民主，那是什麼局勢？我決不認為這就很容易；但可以斷言，這比一舉爭取全國民主不僅從難度來說容易很多，而且從技術的層面來說也增加太多可以操作的因素。鑒於中國民主化總是處於沒有操作的空談層面，或至多進入大而無當的“大呼隆”操作──與其說是“操作” （operation），不如說是跟隨自發動員的機會主義（opportunism），則這種操作因素的出現也是非常值得重視的。在這個規模上，晚近世界多國民主化的經驗，因此也就可以應用到中國的現實中來。
無疑，本文並不能提供一套迅速在縣級實現民主的操作方案。但在理論上不難看到，實現縣級民主，較之在中國這樣一個大國實現全國民主，具有較多的便利，也具有較高的品質。有人會追問：專制政權不會“允許”縣級民主的實現，那麼縣級民主與全國民主所面臨的問題還不是一樣？倘若一旦“允許”了，那又為什麼不去一舉實現全國民主呢？我想，答案也很簡單：歷史上沒有什麼民主是專制政權所“允許”的[20]；如果要以專制政權是否“允許”作為民主化的前提，那就不必討論民主化了。如前所述，民主化的展開必須尋求突破口，而“縣政中國”試圖著眼規模問題而探討縣級民主作為突破口的可能。突破口可能不止一個，這更好；這裏研究的突破口也許在未來實踐中並不一定實現，但是有相關的研究積累比沒有這樣的研究和積累要好，這一點恐怕無需爭議。重複一句：對於中國民主化這樣一個十分艱難而重大的課題，在我看來，細緻的探討總比武斷的定論更有幫助──即使某些細緻的探討可能沒有立即的現實作用，即使某種武斷的定論其實相當正確。為什麼這麼說呢？因為我相信，要實際解決繁難的問題，應該採取科學的態度，而不是信仰的態度。科學研究常常看來是在做一些無用之功，但是其研究過程中的“格致”結果總會或者這樣或者那樣地有益於解決問題；某種信仰可能很對（其實信仰也說不上對錯，我這裏著眼於它可能被很多人接受，甚至可能正確預言了事物的發展態勢），但並不能解決工程問題。中國要不要民主？這可以是一個信仰問題；但是，中國怎樣才能民主化，卻是一個工程問題。“概念車”不一定將來真的駛上高速公路，但卻對高速公路上的汽車之技術和其他多方面發展有無可替代的價值。還是前面的比喻：如果有人說，“人類將來是可以飛行的，應該以發展飛行器優先”，我會想，這句話很英明，也許說對了人類未來交通的發展態勢；但是，憑這句話並不能實現人類飛行的夢想，要向那個夢想接近，還需要先造出一輛一輛的也許未來並不能真的使用的“概念車”。我是採取後一種方法論的，那也就不妨把“縣政中國”看作中國民主化問題上的一輛“概念車”。
四、民主轉型是政治問題：國家建設、經濟發展和行政功能
說民主轉型是一個政治問題，似乎是一句廢話。但是，在某些語境中，對某些人，這樣的廢話──也就是常識──卻是不能不加以認真論述的，否則對話就可能大大偏離乃至背離常識，出現嚴重乖謬的論說。 王思睿欲以“州政中國”代替“縣政中國”的一個理由，是所謂“傳統的農村中國向現代的城市中國轉型的需要”。在他看來，第一，“縣”是農村政權，要改成市或者市轄區，就像目前中國政府正在做的那樣，才能適應“市政管理和工商服務業管理”的需要；第二，20世紀以來袁世凱、民國三十年代、中華人民共和國“大躍進”時代和晚近一共四次在省縣之間增設一級行政建制（也就是他所屬意的“州”級建制），是歷史潮流；由此形成的現有省、地、縣、鄉四級地方建制，“並非出於個別領導人的主觀意志，而是有其客觀的必要性”，也就是所謂現代轉型和城市化的需要。他這些主張“州政”的論點有三層思維誤區，而這些誤區都是頗有代表性的，構成對於中國民主化的思維障礙，值得逐一討論。
第一層誤區是經濟決定論。不是說經濟發展不重要，也不是說理解經濟的變化對於理解社會其他層面的變化不重要，但是，並不是人類生活中的所有社會表現形式都要根據經濟形態的變化而變化。行政區劃本身有其獨立性，不一定與經濟發展的不同階段“相適應”；民主政治的形態本身也有其獨立性，也不一定是經濟發展在一定階段的特定表現。而且，一定的經濟形態或發展階段本身也可以與多種多樣的、不同的行政及政治形態相配合，不一定非要體現為某一特定行政區劃方式或政治形態不可。某些所謂“必然性”，聽起來很“客觀”，其實往往是臆造的。按照王思睿的說法，從所謂“傳統的農村社會向現代城市社會的轉型”，“必然”“需要”在省縣之間增加一級行政建制，甚至一定需要省、地、縣、鄉四級地方建制，那麼，這是不是說，其他沒有這樣做的國家，其實都沒有實現這種現代轉型？比如說，美國建國二百多年來，行政和地方建制基本沒有什麼改變，難道它這二百多年沒有經歷這種向現代城市社會的轉型？在維持二百多年之前的這種政治和行政架構的同時，未曾在聯邦和州、或者州和更低一級之間增設一級行政建制，按照王思睿的邏輯，美國的經濟和社會豈不是二百多年來沒有也不可能取得什麼實質進步？
強調形式的獨立性甚至形而上性，是亞里斯多德以來西方思維的重要特徵，也是西方思維導向現代科學的重要途徑。我並不認為西方思維一定比中國思維高明，就這個問題而言，中國也有強調形式的哲學，但在當今的思維圖譜中看不到了。王思睿強調現代化，而現代化是與現代科學密切聯繫的，不瞭解其思維之哲學特點恐怕就很容易誤解現代化。事實上，不懂得形式的獨立性，不懂得舊瓶可以裝新酒，可以說是中國現代化的一大思維障區。不獨在政治上如此，在社會生活的各個方面它都表現出來。比方說，歐洲大城市的面貌，巴黎也好，倫敦也好，羅馬也好，都盡其可能地保留了幾百年前的特點，但他們都成功實現了現代化。今天的一座歐洲城堡，形式無疑還是中世紀的（否則就不存在這個“城堡”了），但是內裏也必然已經現代化了（不然這座城堡也事實上已經被廢棄了）。可是，國人似乎很難理解這種“和諧”，於是認定現代化有其“必然”的形式，後果如何，我這裏沒有篇幅多說。民主化也是現代性的重要內容，道理是一樣的：英國還有國王，連一部成文憲法也沒有，但鐵定是最有資格的現代民主國家；有的國家僅有50年歷史，憲法已經修了四、五部，人民代表大會從中央到地方五層都有，選舉投票率據說百分之九十幾，但是，除了這個國家的領導人自己，世界上沒有人認為這是一個民主國家──就是這個國家的領導人自己也常常不小心說出另外的自我評價，許諾未來“條件具備的時候”要搞“民主”。形式與內容之間並不具有“必然”的聯繫，應該不是很難明白的道理了吧？
第二層誤區可以稱為“現狀合理”論。儘管我大體同意王思睿的觀察，即20世紀初以來中國存在一種發展趨向，地方政府的層級迭有增加，統治者有在原有層級間加設新層級的衝動和行動，但如何理解這一現象，我就不能同意王的看法了。這裏有兩個重大的分歧，其一關乎中國國家現代化建設（modern state building）的評價，關乎中國當前地方自治狀態的評價──這是一個重大的、根本的問題；其二則顯示出王思睿的“州政中國”與我的“縣政中國”在“州”還是“縣”的問題上出現分歧的根本原因。
首先，王思睿認為，“二十世紀國人在地方自治上的努力，基本完成了建設現代化國家（或者說地方行政現代化）方面的使命”，只是“沒有完成推動民主化方面的使命”。這個前提是他斷定在中國“地方自治已經不是實行憲政民主的先決條件”的立足點，也是他對我的“縣政中國論”的批評之出發點。他認為，不能說清末和民國時期地方自治的嘗試都是失敗的。這個判斷，我同意。但從這個判斷無法跳到地方自治已經在中國實現的結論，因為這裏既有邏輯問題，也有歷史問題。邏輯問題很簡單：不完全失敗不等於已經成功；成功的嘗試不等於普遍的成功。歷史問題也不複雜：清末和民國時期的政治發展進程早就出現了巨大的歷史轉折，那就是中國人民共和國的成立；清末和民國的任何成功嘗試，決不等於這些成功已經為中華人民共和國所繼承、鞏固和發揚了。
在我看來，今天的中國，不存在任何意義上的真正地方自治──這就是我們必須面對的政治現實。認為地方自治的問題在中國已經解決了，那只能是專制當局的欺人之談，一個主張對現制度實行民主化改造的人是無法接受這種離開“自治”本義的概念偷換的。事實上，王思睿陳述的“自治”概念前後矛盾，因為他有時又會說到“未來實行地方自治”──這不是說現在並沒有“地方自治”嗎？既然如此，為什麼說地方自治方面的努力已經不必要了呢？
對於晚清以來中國國家建設現代化成績的評價，對於中國已有和現有“地方自治”的理解，可能是導致王思睿與我的分歧的基本問題。我的看法是：中國並沒有完成國家建設的現代化，當然更沒有實現民主化；中國的地方民主自治問題並沒有解決，就像中國的全國範圍內的民主問題沒有解決一樣。事實上，為了避免中國當前政治實踐中對於一些概念的踐踏所造成的字面混淆所帶來的概念歧義，拙文“縣政中國”較少使用“縣級自治”的說法，更少籠統地使用“地方自治”這種說法；而是強調“地方民主”，特別是“縣政民主”。由於中國專制話語中充滿了“人民當家作主”、“人民民主”等陷阱和混亂，我傾向於使用更為特定的（specific）概念來論述問題：中國作為一個國家據說已經是“民主”的了，那麼每個縣的“縣政”是不是也是民主的呢？中國據說已經有了“民族區域自治”、“村民自治”、“街道自治”等一系列“地方自治”，那麼是不是可以通過“地方民主”的機制來實現這類“自治”呢？同理，王思睿說中國的“國家建設”已經實現了現代化，那麼，我們要問，一個已經現代化的“國家”怎麼還時時擔心所謂“諸侯現象”呢──所謂“公民與小共同體聯盟”可能會發展為“諸侯現象”，這也是王文中提出的對於“縣政中國”不以為然的一個理由。
其次，王思睿認為，行政層級的增加，“並非出於個別領導人的主觀意志，而是有其客觀的必要性，具體地說就是傳統的農村中國向現代的城市中國轉型的需要”。對這一將現狀合理化的解釋，我有保留地同意其中前半句，即“並非出於個別領導人的主觀意志”。然而，不是“個別領導人的主觀意志”，並不等於就是社會發展的“客觀需要”。上文已經證明，這種發展肯定不是“社會發展的客觀需要”。那麼，為什麼從袁世凱到國民黨到共產黨都會採取這樣同一趨勢的動作呢？我的建議是：我們可以看看這三者有什麼共同點。在我看來，他們的一大共同點就是反民主、實行專制政治。因此，我對這一現象的解釋是：這是出於他們加強專制的政治需要。有人也許會說，中國歷代王朝也是專制政治，為什麼沒有實行這麼多層級的地方建制？這個問題，王思睿的文章中其實談到了：歷代王朝也有增設地方層級的衝動與行動。所以說，這個趨勢，古已有之，於今為烈。以獨裁或者寡頭的小小統治集團，統治幅員廣大、人口眾多的國家，就會傾向於劃分國家為不多的幾個區域，區域之下再劃分不多的次區域，並類推下去，從而形成層級甚多、但每一層級的單位數量並不是很多的權力─行政架構。這裏面的原因很多，也很有意思，我看需要另外撰文分析，這裏沒有篇幅了。
有人質疑，在“縣政中國”架構下，以一個中央政府直接面對上千作為一級行政區劃的縣級政府，怎麼管得過來？這一質疑的背後存在著一個前提假設：中央政府要“管”地方政府，而這不過是專制政治、特別是計劃經濟的專制政治下的思維慣性。在民主政治下，真正“管”地方政府的是本地民眾；中央政府既不必向地方分錢分物，也不必任命或管理地方幹部，甚至大體上不必操心地方社會福利（一般來說，這是地方政府的功能），還有什麼“管”不過來的呢？比如說，地方官員腐敗，會有本地選民、公民社會、公共輿論、司法機構等那麼多社會力量“管”著，豈不比一個“天高皇帝遠”的中央政府“管”著頂用得多？
回到我們的論題：王思睿認為現行權力─行政─區劃架構有其歷史必然性，不是完全錯誤的看法；他的錯誤在於沒有看到這僅僅是專制政治的歷史發展之必然性，反而認為這是社會經濟發展的歷史必然性，從而把專制政治的遺產當成中國的發展所不能擺脫的寶貝了。事實上，民主化是對專制政治歷史發展的最大挑戰，民主發展常常會打斷那些專制政治下特有的發展趨勢，按照新的政治原則組織國家，包括國家的地域權力架構。當然，如前所說，也並不是說一切都要創造新形式；相反，應該儘量利用具有深厚歷史根基的那些形式──現代化的張力之一（在中國，則是現代化的基本困惑之一）也就在這裏。單就行政區劃的形式而論，王思睿承認，縣，而不是他的“州”，是最具有傳統、根基和認同基礎的。這裏他看到了“縣政中國論”的深自用心之處，不過他沒有理解“縣政中國”主張兩級政府的用心。在“縣政中國”設想下，僅有全國（中央）和縣兩級政府，撤銷省制，而縣以下不進入國家政權體系，實行社區自治。相比之下，為了保存那些所謂適應現代化發展而出現的專制政治架構，王思睿則主張保留省、地、縣、鄉四級建制（加上全國政府，其實是五級），在地（他改稱“州”）和鄉兩級實行“自治”的設想。在政治上，我們知道，政府層級越多，民眾的權力就越容易被截留，也就越可能被截留得更多，即使在民主政治下也是如此。換句話說，這對於真正落實民主政治，是很不利的。就行政上說，這種架構迭床架屋，不僅大大增加行政上的不便，而且增加民眾負擔政府的財政成本。民主政治往往架構簡單，雖則程式繁瑣；而專制政治則常常架構繁瑣（試想，外交部長在美國國家行政權力架構中大約是“第二把手”，而中國的外交部長排名應該在第五十名左右，你就可以具像地懂得我為什麼說專制政治架構繁瑣了），但程式簡單，這裏面恐怕倒是有一些“必然性”的。反過來，把民主政治的架構搞得那麼繁瑣，那還不把老百姓──也就是民主政治的主人──搞得暈頭轉向？[21]
王思睿的設想還有一個繁瑣之處，就是僅僅在他的“州”一級，就要搞什麼“都”、“府”，而下面一級還要搞什麼“市”。如前所述，事情搞得越複雜，越不利於平民百姓。可是，中國那些號稱代表人民利益的知識份子，偏偏喜歡把事情複雜化。當然，複雜有複雜的理由。王思睿這樣設想的理由，就是“現代城市中國”不是“縣制”的框架裝得下的。他強調政府的“市政管理和工商服務管理”職能，所以有了那一套複雜的考慮。恰恰是這一點，在我看來是又一個思維誤區。這個誤區可以說是“行政決定論”，是“經濟決定論”與“現狀合理論”的一種奇怪的雜交。在這種思維方式下，種種服務、管理等公共職能，必定體現到一定的行政區劃權力架構之中。說它具有“經濟決定論”的色彩，因為它往往不能離開經濟區域發展來設想行政區劃、設計行政權力；說它具有“現狀合理論”的影子，是因為它不懂得這種行政與經濟功能合一的思路是中國多年實行的計劃經濟加專制政治所特有的東西，而絕不是普遍真理。沒錯，行政區劃具有一定的經濟功能。但是，在民主政治和市場經濟下，這種功能不像在全權主義的中國那樣，由政府承擔，不裝進那套行政─政治的罎罎罐罐就不能工作了。舉例來說，紐約市的經濟作用大不大？當然很大。可是，那又怎麼樣？這並不影響紐約市的行政“級別”。反過來，紐約市作為行政區劃是隸屬於紐約州之下的。可是，那又怎麼樣？也不影響它發揮巨大的（超越紐約州作為州的）行政和經濟功能。
“縣政中國”討論的是民主化問題，也就是政治問題，和城市的經濟功能等這些東西沒有必然的聯繫。不錯，我在“縣政中國”文中也討論到了經濟發展問題。不過，請注意，我是從總體上關注民主化轉型期間不要出現重大的危害經濟發展的因素這樣一個角度來提出問題的。此外，我討論了分權思路的經濟改革作為進一步政治變革和民主化的可能基礎的問題。這裏的政治經濟學思路在於所謂路徑依賴（path dependence）。[22] 這在那篇文章裏已經論述過了，就不必重複了。概而言之，王思睿據以反駁“縣政中國”而主張所謂“州政中國”的理據，要麼是不能成立的（比如說“縣”是農業社會的區劃──日本應該不是農業社會了吧？可是今天它的一級行政區劃基本上還是“縣”，可見這不過是個名稱問題罷了），要麼是並不相干的（比如認為要適應經濟社會現代化的轉型並滿足管理和服務的需要），要麼是有害於民主政治的（比如堅持四級地方行政架構）。 顯然，“州政中國”與“縣政中國”的分歧，並不單單是關乎地方民主的基本單位應該在什麼層級、這一層級應該叫什麼名稱的問題，而是關乎一系列重要的思維方法和基本著眼點的分歧。非如此，我是不必寫這樣一篇長文來再論“縣政中國”的。現在，我在提出建構“民主工程學”的大前提下，清理了這些分歧並試圖進一步厘清“縣政中國”的思路，謹以此就教於各位關心中國憲政與民主化的讀者。
【作者說明】本文初稿於2006年1月提交悉尼科技大學“中國政治文明”研討會。作者感謝馮崇義教授的邀請，感謝賀衛方教授的評論，感謝與會諸位學者的評論、問題和質疑。
【注釋】 [1] 吳國光，“‘縣政中國’：從分權到民主化的改革”，《當代中國研究》，2004年第1期（總第84期），頁34-42。 [2] 除了下文引到的一些報導和文章外，另見：胡星斗，“關於虛省實縣的區劃改革的建議”（www.huxingdou.com.cn/xushengshixian.htm）；“清平樂”，“關於改革江西省行政區劃的建議”（http://bbs.jxcn.cn/shothread.php?t=70163。 [3] 例見：《財經時報》2004年關於“全國縣級行政區劃改革啟動”的報導（www.finance.news.tom.com/1001/1002/2004517-59461.html)。 [4] 對於這些危機的最新和最為系統的論述，見：Minxin Pei, Chinas Trapped Transition: The Limits of Developmental Autocracy} (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2006)。 [5] 儘管有跡象顯示這種政策和實踐受到了“縣政中國論”的影響，比如，前引《財經時報》的報導中直接引用了“縣政中國”一文。 [6] 王思睿，“州政中國：大國民主中的地方自治──與吳國光商榷”（www.world-china.org/07/0705051307.htm）。 [7] 1989年“六四”事件之前本人的相關論述散見於《國情研究》等刊物，目前手頭無存。此後的一些論述結集於：吳國光，《自由化，制度化，民主化》（臺北：風雲論壇出版社，1997）；吳國光，《自由的民族與民族的自由》（臺北：大屯出版社，2002）；Guoguang Wu, The Anatomy of Political Power in China} (Singapore: Marshall Cavendish Academic, 2005), especially Part III。 [8] 藉此機會，我願意指出，我一直批評所謂的“泛民主主義”者，但都是從他們不去探討中國“如何”實現民主化的角度展開這種批評；在本人二十餘年來的中英文論述中，沒有任何地方主張“新權威主義”。 [9] Albert O. Hirschman, Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States} (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1970).} [10] Hirschman的經典論述特別注重exit對voice的消解作用，這裏的判斷就是根據這種論述做出的。後來，根據東德的經驗，他發現exit也可以對人離開的那一組織產生巨大的改變力量，見：Albert O. Hirschman, "Exit, Voice, and the Fate of the German Democratic Republic," World Politics}, 45 (January 1993), pp.173-202。他的這一“自我顛覆”的進一步看法，對於我們這裏討論的論據也有某種啟示意義。不過，篇幅所限，這裏不展開後一方面。 [11] 我對中國的所謂中產階級近十幾年來的政治傾向一直持此判斷。但是這需要實證研究才能真正得出結論。已經出現的相關實證研究都傾向於支持這種判斷。例見：Bruce J. Dickson, Red Capitalists in China: The Party, Private Entrepreneurs, and Prospects for Political Change} (New York: Cambridge University Press, 2003); Margaret Pearson, Chinas New Business Elite: The Political Consequences of Economic Reform} (Berkeley: University of California Press, 1997)。此外，有關東亞中產階級與民主化的研究也支持這一結論。事實上，更早時期有關拉丁美洲中產階級的研究早就提出了這一看法，而且把中產階級與拉丁美洲權威主義的復辟（在政治學裏，這是經典意義上的所謂“新權威主義”）聯繫在一起。參見：David Collier ed., The New Authoritarianism in Latin America} (Princeton: Princeton University Press, 1979); Guillermo ODonnell and Philippe C. Schmitter, Transition from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies} (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 19889)。總之，“現代化理論”（modernization theory）有關中產階級必然支持民主化的結論（例見：Barrington Moore, Social Origins of Dictatorship and Democracy: Lord and Peasant in the Making of the Modern World}, Boston: Beacon Press, 1966）早就遭遇強有力的理論質疑和實證批判。奇怪的是，在中文世界，這一看法似乎還是公認的真理。 [12] 關於當代民主與“國家狀態”之間關係的最好論述，見：Juan J. Linz and Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe} (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996)。 [13] 近年有關“deliberative democracy”的文獻，有關"good governance"的討論，以及更廣學術視角裏的民主制度研究，都是這一趨勢的體現。例見：Robert D. Putnam, Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy} (Princeton: Princeton University Press, 1993); Jon Elster ed., Deliberative Democracy} (New York: Cambridge University Press, 1998); Adam Przeworski, Suan C. Stokes, and Bernard Manin eds., Democracy, Accountability, and Representation} (New York: Cambridge University Press, 1999)。 [14] 這一研究傳統，可以說是由Juan Linz所開創的。這位當代民主化研究權威對於其母國西班牙的民主制度崩潰有切膚之痛，早在1970年代即開始探討為什麼民主制度不能鞏固。見：Juan J. Linz, The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown, and Reequiliberation} (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1978)；以及Juan Linz與Alfred Stepan合編的系列：The Breakdown of Democratic Regimes}。關於第三波民主化之後的民主鞏固研究，參見注[12]所引Linz and Stepan,1996。 [15] 有論者甚至因此將1949年至1986年期間的臺灣政體也歸為“有限民主”（limited democracy)。筆者不同意這種看法，但由此可見那時已經具有縣級選舉的臺灣政治與後來臺灣政治民主化之間的密切聯繫。見：Linda Chao and Ramon H. Myers, The First Chinese Democracy: Political Life in the Republic of China on Taiwan} (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1998)。 [16] 這裏需要澄清的是，這種說法並不意味著人們的主觀意願可以憑空創造什麼“機制”來規範現實的社會政治發展。規範是可能的，甚至是必需的，但是單純主觀的規範卻是要失敗的。政治設計與社會工程優劣與否，成敗與否，要看其是否與客觀相適應。在這個問題上，人們往往存在兩種思維誤區：一種是完全否認“設計”或“工程”在社會政治發展中的積極作用，另一種則把社會政治問題上的“設計”或“工程”看作是可以不去探討現實社會政治條件的單純主觀構想。在中國民主化問題的探討中，這兩種誤區同時存在。 [17] 早在1990年代中期，筆者即與甘陽就此發生了爭論。甘陽是最早提出所謂“大國民主論”的論者之一。參見：吳國光，《自由的民族與民族的自由》。} [18] Robert A. Dahl, Democracy and Its Critics} (New Haven: Yale University Press, 1989). [19] 順便說一句，city state是“縣政中國論”的重要借鑒。在一些口頭論述中，我使用過新加坡和香港的例子，試圖討論city state問題在華人社會的相關性及其民主化內涵。篇幅所限，此處不贅。 [20] 我注意到，生活在中國大陸的不少知識份子在這一點上對臺灣民主化過程有一定程度的誤讀。這種誤讀認為，臺灣民主化是蔣經國主動“允許”的。蔣經國有他啟動政治改革的歷史功績，但這樣的簡單化解讀卻抹殺了臺灣民主化過程中社會運動等其他諸多並非自上而下的重要因素。概括地說，如何“打開”（open）專制政權而啟動民主化進程，是當代民主化文獻中的一大研究課題（例見：ODonnell and Schmitter, 1986)，相關的諸家學說沒有一家認為當政者的許可是民主化的前提，不論在民主化過程中當政者是扮演合作還是抗拒的角色。 [21] 我這裏不是貶低老百姓的理解能力。事實上，研究表明，民主政治面臨的一大挑戰就是民眾有足夠的時間、精力和資源，獲取作為主人應該具備的政治知識，這就往往使得民主運作出現諸多弊病。例見，Arthur Lupia and Mathew D. McCubbins, The Democratic Dilemma: Can Citizens Learn What They Need to Know?} (New York: Cambridge University Press, 1998)。 [22] Douglass C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance} (New York: Cambridge University Press, 1990).
來源：當代中國研究 [2007年] [第1期(總第96期)] 作者為加拿大維多利亞大學中國研究與亞太關係講座教授
http://www.aisixiang.com/data/13815.html
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陳子明：州政中國：大國民主中的地方自治 ——與吳國光商榷
更新時間：2010-01-28 08:56:25
● 陳子明
吳國光提出了不同於“聯邦中國”的“縣政中國”構想，這是一個富有啟發性的政治設計。[1]筆者一貫認為，除非出於解決台海問題的需要，中國不必實行聯邦制，只須實行地方自治。[2]而在地方自治的各種設計中，“州政中國”比“縣政中國”更為適宜。本文擬就此問題與吳國光展開討論。
一、 孫中山與吳國光的“縣政中國”
最早提出“縣政中國”政體架構的是孫中山先生，雖然他並沒有使用這個用語。“縣政中國”既是孫中山建國方案的核心內容，也是他的分階段行憲計畫的關鍵環節。
“二次革命”失敗後，孫中山曾對地方自治問題進行過認真的研究，他說，“地方自治者，國之礎石也。礎不堅，則國不固。觀五年來之現象，可以知之。今後當注全力于地方自治”。經過反復思考，他最終選擇以縣為地方自治單位：“我言地方分權而以省為單位者，仍不啻集權於一省也。故不為此項問題之研究則已，苟欲以精密之研究，則當以縣為單位。國人對於本縣，在歷史習慣上，有親昵之感覺。”[3]他在1920年3月1日的《地方自治實行法》中明確規定：“地方自治之範圍，當以一縣為充分之區域。”[4]在1924年4月12日的《國民政府建國大綱》中，他再次重申：“縣為自治之單位，省立於中央與縣之間，以收聯絡之效。”[5]國民政府成立後，按照孫中山制定的《建國大綱》，積極推行縣自治。1929年3月，中國國民黨第三次全國代表大會通過的《政治報告決議案》稱：“吾人今後必須矯正從前重省輕縣之傳統觀念，而易以總理重縣輕省之新觀念。……縣自治者，實三民主義之基本組織。”大會通過《確定地方自治之方略及程式，以立政治建設之基礎案》，“確定縣為自治單位”。
與通常的代議制民主政體相比，孫中山的建國方案主要有兩點特色：權能政治與五權憲法。孫中山認為，理想的政治模式應當是“人民有權，政府有能”，這是“五權憲法賴以建立的基礎”。“代議政體旗幟之下，吾民所享者只一種代議權耳，若底於直接民權，則有創制權，廢制權，退官權。但此種民權，不宜以廣漠之省境施行之，故當以縣為單位”。[6]“人民有選舉權、創制權、複決權、罷官權，……皆為直接民權，由人民直接行于縣自治。”[7]“今假定民權以縣為單位，吾國今不止二千縣，如蒙、藏亦能漸進，則至少可謂三千縣。”“今此三千縣者各舉一代表，此代表完全為國民代表，即用以開國民大會，得選舉大總統，其對於中央之立法，亦得行使其修改之權，即為全國之直接民權。”[8]在孫中山的模式中，“全民政治”分為兩個層次，“政治主權在於人民，或直接以行使之，或間或以行使之”。一個層次由選民直接行使“四權”，但只限于縣自治的範圍;一個層次由國民代表以開國民大會的方式行使“四權”，“即為全國之直接民權”。
“五權憲法”即以行政、立法、司法、考試、監察五權分立取代自孟德斯鳩以來西方民主所確立的立法、行政、司法機關三權分立。孫中山說：“我期望在我們的共和政治中復活這些優良制度(指考選制和糾察制——引者注)，分立五權，創立各國至今所未有的政治學說，創建破天荒的政體，以使各機關能充分發揮它們的效能。”[9]而且，立法機關不是代議制政體中的權力機關，而只是與其他四權平行的治權機關;國民大會才是權力機關，行政院、立法院、司法院、考試院、監察院均由國民大會選舉產生並對它負責。“用人民的四個政權來管理政府的五個治權，那才算是一個完全的民權政治機關。”“有了這九個權，彼此保持平衡，民權問題才算是真解決，政治才算是有軌道。”[10]由此可見，縣自治在這九個權中處於樞紐地位，四權會聚於此，五權派生於此。
而且，縣自治在孫中山三階段建國規劃中處於承前啟後的關鍵環節。孫中山手定《國民政府建國大綱》規定：“建設之程式分為三期：一曰軍政時期，二曰訓政時期，三曰憲政時期。”“在軍政時期，一切制度悉隸於軍政之下，政府一面用兵力以掃除國內之障礙，一面宣傳主義以開化全國之人心，而促進國家之統一。”“凡一省完全底定之日，則為訓政開始之時，而軍政停止之日。”“在訓政時期，政府當派曾經訓練考試合格之員，到各縣協助人民籌備自治。”“凡一省全數之縣皆達完全自治者，則為憲政開始時期”，“全國有過半數省分達至憲政開始時期，即全省之地方自治完全成立時期，則開國民大會決定憲法而頒佈之。”“憲法頒佈之日，即為憲政告成之時，而全國國民則依憲法行全國大選舉，國民政府則於選舉完畢之後三個月解職，而授政於民選之政府，是為建國之大功告成。”也就是說，辦理縣自治是訓政時期的主要建國任務，半數以上的縣實現了自治，即可開始實行憲政。
吳國光雖然提出了“縣政中國”的宏大話語，而且也像孫中山一樣確定實行一級地方自治即縣自治，但縣自治在他的民主化全盤計畫中，仍不具有孫中山曾設想的那種恢宏氣象和獨特作用。吳國光說：“縣政民主”將是全國民主化制度框架中的一個主要環節。“在這種制度下，公民在本縣通過直接參與而實行的民主自治，是全國民主的首要內容;而‘縣政’之上就是全國層級的政治活動，其民主參與可以是直接的，也可以是間接的。”如果是直接的，就是實行全國性普選，縣自治作為“未來‘民主中國’的政治制度的一個軸心”的作用就被削弱了。假設實行間接選舉，“每縣在實行‘縣政民主’的同時產生1名全國議會的議員參與全國政治”，不論“全國議會”是否一院制，都與國民大會的功能不同，也就是說，沒有像孫中山那樣把它與代議制政體中的議會劃清界線。從另一角度來說，吳國光是把“縣政民主”視為“制度化分權”思路的延伸，擺脫“政治困境”的出路，從經濟改革中的行政分權逐步走向政治權力的民主化的重要舉措;但還達不到孫中山強調的那種程度，即把縣自治作為從訓政走向憲政的中心任務。
孫中山領導的國民黨雖然是一個革命黨，但其最終目標是建立憲政共和國，與鼓吹專政國家的另類革命黨有著根本性的區別。重新欣賞和認同孫中山的憲政道路，是國人在走過彎路之後向民主化正道的一種回歸，是非常有意義的。但是，時代不同了，中國的情形發生了很大的變化，已經沒有必要重新恢復孫中山“縣自治”的具體政治設計。
二、 從行政的角度看縣政與州政
孫中山在闡述為什麼要選擇“縣自治”的理由時說，“國人對於本縣，在歷史習慣上，有親昵之感覺”。其實，無論是親昵還是畏懼，對於絕大多數國人來說，縣官和縣衙是他們惟一打交道的官府，在一千幾百年的時間裏，縣政是中國行政體系的主要柱石。
從秦漢到明清，在頻繁的朝代更迭與動亂迴圈中，縣的建制基本穩定，總數一直保持在一千多個，有些縣的名稱和轄區，曆千年而不變。而在縣上面的行政建制，卻經歷了郡、州、府、路、道等種種變化，一直沒有穩定下來。到清末民初進行行政區劃改革，一下子取消了府(直隸州、直隸廳)、道兩級行政建制，實行省縣兩級地方制度，卻沒有遇到很大的阻力，說明縣上行政機構的作用確實十分有限。縣官是所謂“親民官”;府官則是管官的官，用現在的話說，他的主要角色是組織官(地方組織部長)、監察官(紀檢官)，同時也起到上訴法官的作用;道官則有的連個衙門都沒有。也就是說，府、道兩級不具有完整和獨立的行政功能。
在秦漢時期，郡具有遠比縣重要得多的軍政功能，在縣下也曾有“鄉”一級正式的行政建制，為什麼後來上下兩級行政建制都萎縮了?筆者對古人的書看的不多，在曾目睹過的近人著作中，好像還沒有見到對這個問題的明確解釋。筆者認為有必要引入雷海宗“中國文化獨具二周”論：“中國四千年來的歷史可分為兩大周。第一周，是最初至西元三八三年的淝水之戰，……第二周，由西元三八三年至今日”。第一周是“兵的文化”，即“兵民一體”的歷史;第一周是“無兵的文化”，即“兵民分離”的歷史。[11]“兵民一體”的歷史又可以分為兩個階段：族兵制階段和郡兵制階段。從遠古到春秋時期，軍隊與地方行政都是按照血緣氏族、宗族的組織編制的;從戰國時期到秦漢，普遍兵役制的動員體系是地緣的郡縣鄉建制，郡守就是郡兵的長官。徵兵制改為募兵制後，兵戶、軍戶與民戶分開，武官與文官分途，國家的安危主要依靠專職士兵與軍事系統，對民戶的管理體制就不需要那麼嚴密了。於是，郡守不再具有領兵打仗的職責，鄉里組織也逐漸瓦解了，“第二周的中國”就形成了以縣為基礎的行政結構。這裏應當指出：“第二周的中國”人口最少時一千多萬，最多時一億多(截止乾隆初年)，中數約五千萬，一千多個縣，平均每縣四五萬人，也就是每縣萬戶;這相當於現在建制鎮的人口，也是當今世界各國基層政區人口的大致規模。
中國最高一級行政建制，從漢代的州、唐代的道、宋代的路，到元代的行省，都不是一級正式的行政建制。州刺史只是六百石的小官，遠不如二千石的郡守;諸路使的品級也低於府州的長官;行省是行中書省的簡稱，也就是中書省的臨時派出機構。明朝在省一級既設有總督、巡撫，還設有藩、臬、都三司，他們之間並沒有明確的統轄關係。一直到晚清，出於鎮壓太平天國和撚軍的需要，尤其是興辦夷務、洋務和新政的需要，省級行政功能和機構才逐漸強化起來，成為比縣更為重要的一級地方建制。
在孫中山的時代，中國事實上只有省縣兩級比較完整的地方政府，要實行一級地方自治，或者選擇省自治，或者選擇縣自治。清季所推行的城鎮鄉自治，是所謂“官治”以外的“自治”，而不是現代意義上的地方自治即地方自治行政。時人認為：“自治員者，……以鄉望素孚之身，居名譽職，而實力籌地方之事”。[12]把“自治員”(名譽職或有少許津貼)與公務員(有給職)對立起來，這種觀念遺毒至今，仍體現在所謂“村民自治”的理論與實踐中。在民國元年，孫中山領導的國民黨選擇的是省自治，“二次革命”後，孫中山看到了各省分立所導致的亂局，轉而選擇了縣自治。經過上個世紀的現代化進程，當下中國已經有了四級地方政府，這樣，就增加了地方自治層級的選擇餘地。
省縣兩級制地方行政體系，是清季學者與官員潛心研究後的選擇，此後的學者也多堅持此說。但是，在省縣之間增設一級行政建制的勢頭，在現實生活中卻一而再，再而三地出現。第一次是袁世凱政府實行新的道制;第二次是國民政府取消道制後於1930年代推行行政督察專員公署制;第三次是1950年代初確定專員公署不是一級政府後於1958年重新擴大專署許可權，並於1975年憲法中確認，地區與省和縣一樣，是國家的一級正式地方行政建制;第四次是1982年憲法再次取消地區一級政府後，以絕大多數地區陸續轉制為地級市的方式，重新建立了省縣之間的一級政府。由此可見，這一級政府的存在，並非出於個別領導人的主觀意志，而是有其客觀的必要性，具體地說，就是傳統的農村中國向現代的城市中國轉型的需要。[13]
自清季實行城鎮鄉自治，縣下面的行政建制經歷了複雜的變化，包括三級制、兩級制、一級制，“自治”區、“行政”區，區政府、區署，小鄉制、大鄉制，區級鎮、鄉級鎮，人民公社、大隊、生產隊，行政村、自治村，撤區、並鄉、鄉改鎮，……最後穩定在設立鄉鎮一級政府。[14]按照黃仁宇的說法，毛澤東和共產黨的貢獻，是在農村中創造了一個新的低層機構。[15]。或者更準確地說，在新的歷史條件下恢復了秦皇漢武“好大喜功”所憑藉的鄉里制度。 縣制在過去一千幾百年中保持穩定的基本原因，在於它是一個管轄適度人口的農村基層政權，而這一功能現在已經被鄉鎮政府取而代之。越來越多的縣改為縣級市和市轄區則表明，這一級政府的主要職責已經從農村管理轉向市政管理和工商服務業管理。在鄉鎮和地級市的兩頭擠壓下，縣制的作用和地位正在削弱。[16]
在現有的省、地、縣、鄉四級地方建制中，筆者主張選擇地、鄉兩級實行自治，省、縣兩級政府則逐漸“虛化”。[17]將中央直轄市、地級市和地區改組為都、府、州(直轄市改稱都，計畫單列市、省會城市、政府所在城市人口超過總人口30%的地級市改稱府，一般的地級市和地區改稱州，在都、府、州一級的地方建制中，州將占大多數，因此以“州政中國”概括之)，確定為上級地方自治單位，簡稱地方自治體;以按新標準設立的市、鎮、鄉和坊(即現在大城市中的街道)為下級地方自治單位，簡稱社區自治體。都、府、州與市、鎮、鄉、坊，均應確定為法人，在法律上享有獨立的人格，擁有可自行支配的法人財產，並依法行使各項自治權。兩級自治體均應制定自治章程，自治機構和行政首長均應由居民直接選舉產生，自治機構均應享有地方立法權。兩級自治體均應有獨立的財政來源。省、縣暫時保留為非自治的地方行政體，不具有法人資格，不設獨立的財政。 由實轉虛後的縣政府可採用“雙重職能兼行架構”，縣長由上級地方自治體(都、府、州)任命，既負責執行國家和上級地方自治體委託事項，又負責執行縣參議會議決事項。在今後一個時期中，多數的縣(包括現在的縣級市)只能設立一個縣轄市(可仿照臺灣的作法，縣政府所在地的鎮，無論人口多寡，一律改設縣轄市);如果一個縣有一個以上的縣轄市，則以縣政府所在地的市為該縣的首市。通常情況下，可以任命首市市長兼任縣長。這大致相當於1930年代後期普遍實行的“專員兼縣”，也相當於1982年以前法國由省長兼任大區長。如果採用這種辦法，由現在的縣級市重組為縣和縣轄市，其過渡也會比較順利。縣的議事機構稱縣參議會，是為了與完全意義上的自治議會區別開來。縣參議員的產生方式可以有三種：一種是清末民初的議事會方式，由市鎮鄉的選民直接選舉縣參議員。另一種是1940年代的參議會方式，由市鎮鄉自治權力機構選舉縣參議員，並得酌加依法成立之職業團體代表為縣參議員。第三種方式是王力雄推薦的“逐層遞選制”，[18]由市鎮鄉長兼任縣參議員，俄羅斯上議院——聯邦委員會的成員在普京改革以前便是由州、邊疆區、共和國等聯邦主體的行政長官兼任。法國大區議會的議員產生方式，則是上述三種方式的大拼盤、大雜燴。究竟哪一種方式更適合，可以在實踐檢驗基礎上，由各上級地方自治體(都、府、州)自行決定，不必由中央政府統一規定。
筆者之所以不選擇省自治，理由與吳國光大略相同;之所以不選擇縣自治，理由有二：作為政策制定和試驗的範圍，縣的格局太小，不如選擇人口在幾百萬到一千多萬的都、府、州;作為基層社區管理單位，縣的規模又太大，不如選擇人口在幾萬人到十幾萬人的市、鎮、鄉、坊。
三、 從政治的角度看民主化的步驟
清末新政和國民黨訓政都把地方自治放在至關重要的位置，作為實行憲政的前提條件和關鍵環節，是因為在當時的歷史環境下，地方自治擔負了雙重使命：現代國家建設使命和民主化使命。
清廷1908年批准頒佈的《逐年籌備事宜清單》規定：1908年，頒佈城鎮鄉地方自治章程，頒佈調查戶口章程，頒佈清理財政章程，籌備各省諮議局;1909年，頒佈廳州縣地方自治章程，籌辦城鎮鄉地方自治，設立自治研究所，調查人戶總數，調查各省收支總數，頒佈法院編制法，籌辦省會及商埠各級審判廳，廳州縣巡警粗具規模;1910年，各省諮議局開辦，試辦各省預算決算，廳州縣巡警一律完備;1911年，會查全國年收支確數，頒佈地方稅章程，調查各省人口總數，籌辦鄉鎮巡警，實行文官考試、任用、官俸各章程;1912年頒佈戶籍法，頒佈新定中央和地方官制;1913年，城鎮鄉自治一律成立，試辦全國預算，府廳州縣審判廳一律成立;1914年，府廳州縣自治一律成立(1911年修改的方案要求各級地方自治提前至1912年全部成立);1915年，鄉鎮審判廳一律成立，鄉鎮巡警一律完備;1916年，宣佈憲法，頒佈議院法和選舉法，選舉議員，開始實施憲政。從上述清單中不難看出，籌備地方自治，調查戶口，確立各級財政，設立地方審判廳(即法院)，建立員警制度，是舉行大選和實行憲政的技術先決條件。
孫中山的《建國大綱》規定：在訓政時期，政府當派曾經訓練考試合格之員，到各縣協助人民籌備自治。其程度以全縣人口調查清楚，全縣土地測量完竣，全縣警衛辦理妥善，四境縱橫之道路修築成功，而其人民曾受四權使用之訓練，而完畢其國民之義務，誓行革命之主義者，得選舉縣官，以執行一縣之政事，得選舉議員，以議立一縣之法律，始成為完全自治之縣。一完全自治之縣，其國民有直接選舉官員之權，有直接罷免官員之權，有直接創制法律之權，有直接複決法律之權。在孫中山設想的實行縣自治需要達到的“程度”中，“人民曾受四權使用之訓練”放在最後的位置，而完善地方行政的種種舉措則位於前列。
按照當今大陸方面正統史書的說法，清末和民國時期的地方自治嘗試都是失敗的。這種說法既不公允，也不全面，應當說，20世紀國人在地方自治上的努力，基本完成了建設現代國家(或者說地方行政現代化)方面的使命，而沒有完成推動民主化方面的使命。當我們今天站在前人的肩膀上重新審視地方自治時，問題就比較單純了。地方自治不再是實行憲政的先決條件和必由之路，先實行地方自治，還是先實行全國範圍的民主憲政，成為兩個並列的選項。
在野的國民黨和在野的共產黨都是地方自治的支持者，尤其是省自治的支持者。現在省級以下的中共領導幹部也是擴大地方許可權乃至實行地方自治的支持者。所以筆者曾說：“從改革動力學的角度來說，先實行地方自治的體制內動力比較強勁”，但並不是最理想的民主化模式。[19]正如吳國光所說，如果國家層級的民主尚未付諸實踐，則地方民主可能強化地方認同，從而構成對國家認同的挑戰，進而成為分離主義的溫床。前蘇聯當年的政治變化過程是個典型的例子。事實上，在當前的中國，除了民族問題外，並不存在任何因地方認同強化而引起的國家認同危機。但這不等於說在地方民主發展的情況下不可能出現這種危機。全國政權如果一段時間內還不是由全體公民直接選舉產生，而省級政權已經民主化了的話，則這個時間差就會表現為具有堅實民意基礎的省級政權和缺少政治合法性的中央政權之間的鴻溝，從而很容易導致省級挑戰中央的合法性危機，也可以表現為地方挑戰“國家”的認同和整合危機。秦暉也認為：如今斷言中國傳統社會會經由“公民與小共同體的聯盟”，成功地走完西方社會經由“公民與大共同體的聯盟”為仲介而實現的現代化過程，還為時過早。“公民與小共同體聯盟”的結果既可能是前者利用後者，也可能是後者利用前者。在後一情況下，“莊主”現象發展為諸侯現象，一元化體制的解體不是導致公民社會而是導致傳統的亂世，“朝廷”的“自由放任”沒有放出一個“中產階級”，卻放出無數土皇帝與土圍子。在這種情況下中央集權會變成領主林立，統一國家會變為一盤散沙，但這只是歷史上“合久必分”的重演而並無現代化意義。當然，這種情況也可能導致另一種結局，即由於“莊主”過份的負面影響使“公民”重新尋求大共同體的庇護，造成傳統一元化體制的複歸。[20]
普通公民考慮問題的立場，則不同于各級地方幹部。吳國光說：由於“縣政”直接影響本縣公民福祉，則公民參與政治的管道一旦打通，普通公民的參與動力會比較強大。因此，縣政民主的條件不僅比地區、省或全國的政治生活條件要好得多，也比更低的鄉鎮政治生活條件要好得多。筆者不贊成這種看法。當今中國已經不再是自然經濟和傳統社會的中國，而是政治一體化、經濟全球化的中國。筆者曾說：“對於現代農村社會來說，國家層次的民主決策比社區層次的民主決策更關係到普通選民的切身利益，社區選舉的投票率低於國家選舉的投票率，在發達國家是相當普遍的現象。可以設想，如果中國農民能夠通過選舉投票來影響國家層次的農村稅費政策，他們一定會比選舉村委會更加踴躍地參與。”[21]在這裏應當進一步指出，對於農民吃穿住行、教育健康關係最密切的既不是“村治”、“鄉政”，也不是“縣政”，而是“國政”即國家的大政方針。免征農業稅、明確土地產權、大幅度提高農村教育投資、將社會保障延伸到農民，都不是在縣政範圍內能夠解決的。因此，對於普通公民來說，更加利益攸關的是全民民主而不是地方自治。
何家棟認為，未來中國憲政體制的“四項基本原則”應當是：“第一，自由原則;第二，自治原則;第三，民主原則;第四，以上三項原則的位序原則：可以在個人自由範疇內解決的問題，不訴諸于社區自治或地方自治，可以在自治範疇內解決的問題，不訴諸于全民民主和中央治理。憲法解釋和審查機構(法院、憲法法院或憲法委員會)應根據位元序原則來處理涉及人權與主權、地方與中央關係的立法、行政與司法糾紛。”[22]但這並不意味民主化的次序應當是先自由、後自治、再民主。在實現憲政民主的同時實行地方自治，這是最理想的方案;如果迫於形勢而只能地方自治先行一步，我們也不反對，但要警惕出現地方分立主義的可能性。由於20世紀中國在現代國家建設方面的成就，地方自治已經不是實行憲政民主的先決條件;鼓吹“縣政中國”即從縣自治走向全民民主，是為了說服執政黨，打消其對於立即實行民主化可能導致天下大亂的顧慮。如果從這樣一個角度考慮問題，其實並不需要在全國普遍推行縣自治，可以先設立幾個政治特區，分別試驗市自治、縣自治和州自治，作為未來實行憲政民主和地方自治的準備工作。
中國要成為一個政治大國或者“政治民族”，全民民主、地方自治、基本人權，三者的實現缺一不可。地方自治可以說是現代民主政治的題中應有之義。筆者曾指出：美國的“競爭型聯邦制”，德國的“合作型聯邦制”，英國的“完全的地方自治”，法國和日本的“不完全的地方自治”，經過歷史的演變，已經成為在實質上同類的地方政府制度，用美國學者奧斯特羅姆的說法，可稱之為“複合共和制”的地方政府制度。這一制度的基本特徵：一是分權，即中央和地方政府各有劃分明確的事務範圍，並且在各自事務範圍內，享有充分自主權;二是制衡，即地方政府有足夠的憲政保障或政治實力，可以反制中央的隨意干預，使之不能單方面削減地方政府的自主權;三是合作，中央政府和地方政府在某些事項上聯合作業或混合財政。[23]我們究竟應當選擇哪一種地方自治模式——州政中國、縣政中國、聯邦中國，應當根據中國的具體國情與現實需要——中國是人口世界第一的大國，是歷史悠久的文明古國，是一個具有“中原—邊陲”結構的多民族國家，是臺灣、香港、澳門目前處於特殊治理狀態的分治國家。
如果中國未來實行聯邦制，惟一的理由是出於海峽兩邊和平統一的需要。大陸與臺灣在聯邦制基礎上實現“一個中國”，其前提條件並不是大陸本身先要實行聯邦制，也不是“州政中國”或“縣政中國”;而是大陸首先要完成民主化進程，建立憲政民主制度。
未來的一個中國，可能會在一個相當長的時期裏實行多樣化的地方體制。一般地區實行都府州自治，少數民族地區實行民族區域自治，香港澳門實行特別行政區制度，台澎金馬地區根據兩岸談判的結果，實行聯邦制、邦聯制或者任何一種雙方能夠接受的制度。
2005.2
注釋： [1] 吳國光：《“縣政中國”──從分權到民主化的改革》，載普林斯頓：《當代中國研究》，2004年第1期。 [2] 《我國行政區劃改革的初步構想》，載北京：《戰略與管理》，1997年第6期;《中國地方自治論》，載《戰略與管理》，2002年第4期;《被綁架的憲政：党國與邦聯的纏繞政體》，載“改造與建設”網站。 [3] 《在滬尚賢堂茶話會上的演說》，《孫中山全集》，第三卷(1913—1916)，北京：中華書局，1984年版，323頁。 [4] 《孫中山全集》，第五卷(1919.1—1921.11)，北京：中華書局，1986年版，220頁。 [5] 胡春惠編：《民國憲政運動》，626頁。 [6] 《在滬尚賢堂茶話會上的演說》，《孫中山全集》，第三卷(1913—1916)，北京：中華書局，1984年版，323頁。 [7] 《中華民國建設之基礎》，載陳旭麓等編：《孫中山集外集》，上海人民出版社，1990年版，35頁。 [8] 《在滬舉辦茶話會上的演說》，《孫中山全集》，第三卷(1913—1916)，329-330頁。 [9]《與該魯學尼等的談話》，載於《孫中山全集》第1卷，中華書局1981年版，第319-320頁。 [10]《三民主義·民權主義》，載《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，351-352頁。 [11] 溫儒敏等編：《時代之波——戰國策派文化論著輯要》，北京：中國廣播電視出版社，1995年版，108-109、140、154頁。 [12] 《地方自治為民參預政權之特點》，載廣東地方自治研究錄》，第4期;轉引自丁旭光：《近代中國地方自治研究》，35頁。 [13] 詳見華偉：《地級行政建制的演變與改革構想》，載北京：《戰略與管理》，1998年第3期。 [14] 參見沈延生、張守禮：《自治抑或行政——中國鄉治的回顧與展望》，載《戰略與管理》，2003年第1期。 [15] 參見黃仁宇：《萬曆十五年》，北京：中華書局，1982年版，265頁;以及黃仁宇的其他著作。 [16] 參見華偉：《縣制：鄉土中國的行政基礎》，載北京：《戰略與管理》，2001年第6期;華偉：《現代化進程中的新縣制——縣制叢談之一(上)(下)》，載太原：《中國方域》，2002年第3、4期;華偉：《城市化浪潮對縣制的衝擊——縣制叢談之二(上)(下)》，載《中國方域》，2002年第5、6期;華偉：《未來地方自治體系中的縣制——縣制叢談之三》，載《中國方域》，2003年第1期。 [17] 參見《我國行政區劃改革的初步構想》。 [18] 參見王力雄：《溶解權力——逐層遞選制》，網上電子書。 [19] 王思睿：《“最後的大國”：中國新千年大國之道》，載“改造與建設”網站。 [20] 參見秦暉：《“大共同體”本位與傳統中國社會》，載秦暉：《傳統十論——本土社會的制度、文化及其變革》，上海：復旦大學出版社，2003年版。 [21] 沈延生：《對村民自治的期望與批評》，載《中國農村研究》2002年卷，北京：中國社會科學出版社，2003年版。 [22] 何家棟：《憲政三元：自由、自治、民主——吳稼祥〈聯邦化：中華第三共和國之路〉序》，載“改造與建設”網站。 [23] 喻希來：《中國地方自治論》，載《戰略與管理》，2002年第4期。
http://www.aisixiang.com/data/31525.html
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給鄧小平扳平天安門事件的機會
廣福人
http://www.nownews.com/2006/06/05/301-1949717.htm
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小國的靈魂：挪威的生存之道
序 導讀 航向烏托邦《小國的靈魂》的閱讀策略∕吳叡人 中研院臺灣史研究所副研究員
挪威的民族國家形成運動的第二個重要歷史特徵是，民主化不僅是民族建構工程（nation-building）的一個重要面向，同時也先於工業化而發生，這使得民主、人權、平等諸價值比經濟發展先得到鞏固與確立，成為挪威政治文化的霸權價值。這是當代挪威社會平等主義、民主、人權等非物質主義的普世價值比在一般先進資本主義國家獲得更高尊崇的原因。然而民主化之所以先於工業化出現，主要的結構性因素，在於挪威沒有土地貴族階級，卻存在著強大的自由農民層。十九世紀初期挪威民主化與民族形成的動力，主要正是來自這個領有土地的自由農民層與城市的激進知識分子的結盟。這就是現代挪威左翼政治霸權的社會根源，而勞動階級政黨則是到了二十世紀三○年代才在政治上崛起，取代農民階級成為主導階級，並且開創了挪威著名的組合主義體制（corporatist regime）。專研民族主義的當代挪威政治學者托尼森（Stein Tonnesson）稱這個由農民而工人的政治整合過程為「經由階級路徑而形成民族」（class-route to nationhood）的模式。 這也是臺灣完全無法複製的歷史經驗。臺灣的民族國家形成，採取了完全不同的模式。一九二○年代臺灣民族運動的出現，主要是由若林正丈教授說的「土著地主階級」，亦即臺灣本土地主階級所主導，戰後民主運動的主導力量，則由一九六○年代的地主階級仕紳，轉換為一九七○年代以來的新興中產階級。而不論戰前、戰後，臺灣的弱勢階級如農民、勞工等，都長期受國家力量的嚴厲壓制，遲遲無法形成政治行動的主體。臺灣左翼政治傳統的薄弱，適與挪威的左翼政治霸權成對比，究其結構性根源，恐怕在於臺灣移民社會階級形成的相對不穩定，以及先後殖民國家的長期鎮壓。而左翼政治傳統的薄弱，可能就是造成臺灣社會重自由而輕平等，重物質而輕人文之政治文化的主要原因之一。
以上文章摘錄自【挪威的生存之道】，李濠仲著，衛城出版，Page 08~Page 09
http://www.books.com.tw/products/0010581124
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自由的未來
以下文章摘錄自【自由的未來】，作者： 法理德．札卡瑞亞 ，譯者：孟玄，出版社：聯經出版公司，Page 68~Page73 ：
32個國民所得超過9000美元以以上的國家，其民主政權合起來有736年，其中沒有一個消亡。相對之下，69個較貧窮的民主政體，39個失敗－死消亡率是56%。
1989年以後，束歐地區國民所得在轉型區上限的國家－波蘭、捷克．匈牙利迅速鞏固民主政冶。處在靠近下限的國家－羅馬尼亞、阿爾巴尼亞就需要較長時間。所以即使在歐洲，即使追溯歷史，此兩者之間相關定率仍然成立。沒有單一因素能完全解釋整個發展過程。但是檢驗過那麼多國家，分處於不同的大陸上，文化差異如此之大，而且處在不同的歷史階段，此一結果的確非常之不尋常，國民平均所得的簡單理由能夠解釋那麼多問題。
所有這些關於國民生產毛額的論述，也許給人一種印象，即在眨低爭取民主奮鬥過裎中領導人的重要性。事實遠非如此。若無領導及運動先驅爭取自由，不會發生成功的政治轉型。哈維爾(Vaclav Havd)、曼德拉(Nelson Mandela)和金大中(Kim Dae Jung)等人在爭取自由的歷史上站有光輝的位置。但是作為追求學理解釋，必須深入探討，為什麼會他們成功？及他們什麼時候能成功。對於這類的追問，一位作家憤怒的說道：「並不是國民平均生活所得把民主帶給韓國，而是『道德勇氣和毅力』。」。誠然如此。但是在烏干達、白俄羅斯和埃及也有同樣意志堅定、道德勇氣無缺的仁人志士卻一而再的失敗，無法把邢些地區帶上民主。南韓的民主鬥士們在1960、1970、1980年代也是不斷失敗。金大中再那段時間經常坐牢。什麼因素使金大中在1970年代失敗，但是在1990年代成功，甚至當上了總統呢？勇敢的台灣民主領袖，《自由中國》雜誌發行人雷震，1960年企圖組黨－中國民主黨，把民主帶給台灣。雷震的勇氣一點不比人權律師陳水扁少，但是雷震坐牢，而陳水扁在2000年當上台灣總統。為什麼一個人權鬥士失敗，而另一個成功呢？
即使具有最好的歷史洞見，也沒有辦法預見什麼時候一個國家會成為民主政體。這是一個國家各種複雜特殊歷史條件的混合結果。為什麼西班牙在1977年轉向民主，而非較早時刻？因為其終生獨裁者佛朗哥兩年前1975年去世。為什麼匈牙利轉型於1989年？因為那年得知，匈牙利如果展開自由化，蘇聯不會軍事入侵。為什麼印度在1947年？因為那是英國清算其在南亞次大陸的帝國遺產的一年。其他一體類推。所以，更有意義的問題應該是，什麼原因使民主持久存在？政權會因戰爭、經濟危機和死亡等等原因而改變──但是一個獨裁政權垮台，人民企圖建立民主，什麼力量使民主能夠維持下去？依史實論，這個問題最好的單一答案就是富裕。
富裕對自由為什麼有好處？記的歐洲的例子嗎？經濟發展的過程通常會產生兩項對自由民主成功非常重要的因素。第一，它讓社會中堅，其最重要的社會經營者和廣大的資產階級，能夠取得獨立於國家之外的權利。第二，與這些社會階級磋商過程中，國家政治權力會至少對社會中上層精英的需求，變得比較不任意專斷，而更為遵守規則回應社會。此一過程經常會在不經意之間，導致社會的自由化。裴敏欣根據與歐洲相似的經驗過程，來描述台灣在1980年代和1990年代的自由民主化發展路程：:快速的成長帶來自由化的後果，很多不是統治階層能預見的。經濟起飛之後，台灣呈現擴張資本主義社會所有的特徵：識字率增加；大眾傳播發達；:每人平均所得提升；而且一個多元分化的都會社群成形──包括勞工、專業中產階級和經商的企業階層。商人階級因其獨立性而顯得很突出。雖然個別企業商人勢小也沒有組織，但是黨國體制卻無法全然將他們納入控制。
大同小異的過程在大多數的東亞地區中重複出現。如同歐洲，經濟自由化產生資產階級以及市民社會。幾十年後產生一些自由民主體制。如同歐洲，獨裁的掌權者並沒有認為他們在促進民主。但是由於刺激經濟成長和現代化，他們釋放出不能控制的社會力量。歷史學家諾德(Phillip Nord)描述這個過程：獨裁政權要的只是經濟發展，但是經濟成長卻使他們反而種下嚴重的錯誤。經濟發展有利擴張受教育的中度階級；它引發出「多元化的社會體制」，一個自由的市民社會，是難以由上而下管理控制的。……威權政體國家可能只是選擇地放鬆它對公眾生活的箝制。可是此一選擇會致命。因為一旦自由化形成的動力衝開閘門，社會累積的各腫不滿可以公開表達，它們就會以公然的反對姿態出現。
諾德描述的是19世紀後期法國的民主化歷史過程，用來形容20世紀後期東亞的經驗同樣適切。
http://www.books.com.tw/exep/prod/booksfile.php?item=0010318062, Page 68~Page73
@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@ 徐友漁：自由主義還是社會民主主義？──淺議未來中國憲政原理
更新時間：2003-12-22 08:49:28
● 徐友漁
不應輕易超越自由主義
中國的現代化，在器物層面上比較容易達成全民族的共識，而對政治制度上的安排這個關鍵問題卻歧見頗多。如果說，歷經了長期的探索、爭論和曲折，走憲政民主之路總算大體上成為主流意見，那麼我們現在所必須面對的是如何走出中國百年來有憲法而無憲政的困境。近年來，中國大陸的知識界明顯表現出重新關切、深入探討憲政問題的趨勢，這是令人鼓舞的現象。
中國現代化的後發劣勢的一個重要特點是，當中國人剛認識到西方精神、文化、制度上的某些重要價值，剛開始體認、宣傳，還遠未達到深入認識，更談不上實行的階段，就又見到西方思想家對自己的主流傳統意識的批判和反叛；再加上遇到了某些具體事件的刺激，於是不少國人輕易地放棄了對上述價值的追求，轉而擁抱更新、更時髦的觀念，以圖滿足“迎頭趕上”的心理需要。其結果卻是“欲速則不達”，中國人在“最革命”、“最優越”的夢幻中不斷碰壁，吃盡了苦頭，最後不得不老老實實地從頭來過，但是時間浪費了，機遇喪失了。
中國人對個人自由、市場經濟、競爭機制等屬於“資本主義”範疇的價值，就經歷過這種從認同、宣傳，但很快就質疑、拋棄的過程，這個過程發生在第一次世界大戰之後。過了半個多世紀歷史再度重演：剛開始清算“文革”的蒙昧主義和個人迷信，緊接著就開始熱衷於對啟蒙、理性、科學的解構和批判；剛開始大張旗鼓地從事現代化建設，後現代和反現代的思潮就在知識界、文化界甚囂塵上；剛認識到打破閉關自守、走向世界的必要性，馬上就有人把反全球化當成最新方向。
自由主義在中國的命運也是如此。從嚴複比較系統、正規地引入西方思想和學術以來，在20世紀最初20年間中國人的意識形態主流是自由主義，但“五四”之後，各種社會主義思潮就接踵而至，於是國內的一些著名的自由主義先驅紛紛改換門庭，擁抱社會主義；更有不少自由主義代表人物在自由主義立腳未穩的情況下便試圖對自由主義作社會主義式的修正，以至於30、40年代自由主義陣營的政治宣言或言論中自由主義色彩不濃，而社會主義色彩卻不淺（比如對蘇維埃體制的讚揚，以及鼓吹“政治上民主，經濟上社會主義”等）。當時的社會主義思潮既包括社會民主主義，也包括共產主義（即布爾什維克主義），而知識界的多數從自由主義移向社會主義的結果，卻是共產主義大獲全勝；於是，近半個世紀以來，自由主義和社會民主主義在中國都成了沒有容身之地的異端。
上一世紀90年代，自由主義話語在中國重新出現；與此同時，新左派思潮對自由主義的批評亦日漸猛烈，社會民主主義也越來越受到重視。由於新左派和後現代思潮主要是從事批判與消解，正面建構性的內容不多，因此當人們思考中國未來的憲政前途和設計時，社會民主主義是與自由主義相近而最具競爭力的另一種選擇。
我認為，就中國大陸憲政前景的基本原理和價值選擇而言，不管是從邏輯順序還是從時間順序來看，我們都應該把自由主義放在先於社會民主主義的地位。
憲政的基礎和理論框架只能是自由主義
社會民主主義和自由主義的相似與重合之處甚多，在當前中國的現實條件下，二者的相同之處更是多於相異之處。我們也許可以說，在現實目標的追求方面，目前二者是大體一致或平行的，它們有大致相同的理想和反對的目標與思潮。但是，談到憲政的基本原理，二者的差異就比現實追求和政策考慮層面上顯現的要大得多。我認為，從學理、歷史經驗和現實諸方面考慮，應當選擇自由主義而不是社會民主主義。
憲政基本原理和社會政策的考量與調節不同，前者必須對政府權力的來源和界限，對個人自由和權利──如信仰自由、言論自由、結社自由的保障等最基本問題作出明確闡述。自由主義學說在歐美各國實現憲政民主的過程中起了極其重要的作用，其他後進各國的憲政民主過程──不論是真正實現還是僅僅在理論上承認──大致是對歐美憲政制度的模仿，從而是在相當大程度上對自由主義憲政原理的認可。從歷史上看，社會民主主義從來沒有獨立自主地發揮過作為憲政原理的作用。它曾經反對過那些原理以及根據那些原理安排的政治制度，只是在社會民主主義思潮改變了策略和方向，從力圖打碎憲政民主轉變為認可憲政民主之後，它才得到發展。即使承認它對憲政民主的完善和發展有所貢獻，那也只是在自由主義憲政基礎上的二階性調適，社會民主主義並未起到奠基性、原創性的一階原理的作用。
中國的傳統思想文化與近現代憲政民主的原理相距甚遠，如果我們承認這些原理值得學習，那就應當追本溯源而不是僅得其流。事實上，時至今日，在捍衛和發展自由民主憲政原理方面最活躍並作出傑出貢獻的基本上全是自由主義的理論家，除了哈貝馬斯（J? Habermas），我們很難找得出可以和哈耶克（F? A? Von Hayek）、羅爾斯（J? Rawls）、德沃金（R?Dworkin）相媲美的著名人物。當代德國社會民主黨理論家湯瑪斯?邁爾（ThomasMeyer）在其教科書式的《社會民主主義導論》中承認，從歷史上看，現代社會民主主義是自由主義的自由運動之繼承者，它的綱領建立在自由主義運動之上，並保持了這一運動的真正成就。他在該書中還談到，第二次世界大戰後的德國社會民主黨主席庫爾特?舒馬赫“比以往任何時候更加明確地指出了社會主義的要求與啟蒙運動和自由主義的原則之間的聯繫。”[1]當代社會民主黨的領袖們也承認自由主義對於社會民主主義的前提性作用。比如，曾連任四屆奧地利政府總理的奧地利社會黨領袖布魯諾?克賴斯基（B?Kreisky）說：“在那些已實現政治民主的國家，政治民主的先決條件無疑是自由主義創造的。”[2]當然，社會民主主義的理論家和領袖在承認上述情況後往往馬上就補充說，自由主義所確立的自由與民主是有局限的、不徹底的，比如自由是形式上的而不是實質上的，民主限於政治方面而沒有擴展到經濟方面，社會民主主義真正、徹底地追求自由主義確立的目標，把爭取自由、民主的運動提升到新的、更高級的階段等。
本文不準備深入討論上述觀點，只想強調一點，中國、蘇聯等國的歷史經驗表明，對自由民主憲政的所謂“超越”所代表和導致的，決不是更“高級”的自由與民主，而是對自由和民主的摧殘。如果說在歐美國家的自由主義憲政平臺已經牢牢實實地搭建成功之後再去批評、修補、完善這個平臺尚無大錯的話，那麼宣稱應當致力於搭建人類歷史上從未有過的美妙平臺，要麼是欺人之談，要麼是理性的僭妄。人類歷史上還沒有提供這樣的先例，證明人類可以脫離自由主義的憲政成果去實現社會民主主義的目標。如果我們像西方真正的社會民主主義者那樣承認自由主義是社會民主主義的基礎和前提，那麼當這樣的前提條件離我們還非常遙遠的時候搞所謂的“超越”實質上只能是否定。
社會民主主義與自由民主和專制的距離
也許有人會說，從歷史上看，當然是先有自由主義，後有社會民主主義，但如果社會民主主義和自由主義同樣地認同自由、民主、法治等等，把時間順序轉變為對價值和重要性的判斷，從而分出高下，就是不公平的。
如上所述，確立一種原則並捍衛這個原則，和走了一段歧路後回過頭來認可這一原則，當然是有差別的。事實上，這兩種主義對自由民主及專制極權的親和力、抗拒力確有差異，可以從以下方面來考察。
從理論內涵方面看，社會民主主義雖然是對馬克思主義的修正，但在相當長的時間裏，它的理論資源主要是馬克思主義。馬克思主義一方面承認資產階級的自由民主對於封建的等級制和人身依附是一種歷史進步，但它更強調這種自由民主的所謂“虛偽性”。它全力以赴從事的是摧毀自由秩序。它一方面勉強承認社會主義革命在英美可以用和平方式進行，但更多地是鼓吹暴力革命，論證無產階級專政的必要性和必然性。大體上可以說，各國的社會民主黨雖然沒有使用暴力手段來摧毀自由民主制度，但它們在相當長的時間裏是贊成暴力革命學說的，只是到了較晚的時候才明確宣佈放棄暴力革命。而它們在自己的政綱中把自由當成首要的價值，則是不久以前的事，比如德國社會民主黨遲至1959年才在該党的“哥德斯堡綱領”中明確無誤地把自由置於首要地位。
正因為如此，在專政極權和自由民主的對抗中，一旦情況稍一複雜，尤其是當前者以“新生事物”的面貌出現、以“平等”的口號作號召時，社會民主主義者往往就容易放棄自由而傾向專制，或者在專制的面目已經清楚暴露之後還要惋惜和辯護。當蘇俄布爾什維克在國內鎮壓人民時，英國工黨的不少著名人物（比如其理論家拉斯基）和費邊社的蕭伯納等人表示對布爾什維克的支持或同情即是一例，法國的自由主義者雷蒙?阿隆和社會主義者在史達林主義問題上的爭論則是又一例。
在19世紀只能看到洛克、潘恩等自由主義者對個人自由的辯護與捍衛，對君主專制的抗議，卻讀不到社會民主主義理論家的類似作品。在上世紀“二戰”前後，自由主義者哈耶克寫出《通向奴役之路》、波普寫出《開放社會及其敵人》這樣反專制、反極權的著名篇章，而在社會民主主義者那裏仍然找不到類似的理論建樹。這並非偶然的現象正好說明，社會民主主義與自由主義對專制政權的親和力大不一樣。
自由主義是在與封建的神權、君權專制主義和蒙昧主義的拼殺中，在提出和捍衛“天賦人權”學說的過程中成長發展的；而社會民主主義從一開始就把自由經濟制度和民主政治制度作為自己的對立面。因此，二者對自由信念的堅定性和對極權專制的抗拒性、敏感度自然是不同的。對於以建設憲政民主為己任的中國人而言，應當以什麼學說為憲政原理，似乎是不難決定的。連湯瑪斯?邁爾在《社會民主主義導論》中都承認：“自由主義作為中央集權主義、國家統治主義和受固定世界觀支配的文化解毒劑，是矯枉的不可避免的道路。”[3]
權力的制衡
憲政的最重要安排之一，是制約政府的權力，是奉行三權分立的原則。
在不少憲政學家看來，“憲政”的含義就是對政府權力的制約。比如一位作者寫道：“簡單地說，我用‘憲政’來指國家的強制性權力受到約束這種觀念。”[4]還有學者說：“在傳統上，西方憲政思想的突出主題是要設計一些政治制度來限制政治權力的行使。”[5]“在過去的200年中，有限政府一直是憲政主義者們最基本的要求。”[6]
即使不能說，憲政的唯一含義就是限制政府的權力，但限制政府的權力一定是憲政的最主要含義。自由主義對憲政思想最早、最重要的貢獻之一，就是提出了分權思想。古典自由主義追求的首要目標是免除暴政。《政府論（下篇）》中明確提出，為了保護個人權利，要限制政府的權力；為此，應當劃分政治權力，使立法權和執行權得以分立。[7]孟德斯鳩明確提出了“三權分立”的原則，他認為，立法、行政、司法權如果不分別由不同的機關和人來掌握，公民的自由就完了。[8]
分權思想是實行憲政的核心。對中國人來說，要理解這種憲政觀的精髓，並非易事。近現代文明早已確立了這樣的理念：政權的合法性必須建立在人民同意的基礎上，憲法的首要目的是保護公民的自由，防止政府對公民權利的侵害。而中國的政治傳統卻是“馬上得天下”，至於制定憲法和法律則只是為了治理人民，以便在整治和懲罰時能拿出條文依據。中國的政治家對西方的分權思想最為隔膜和敵視。他們反對的藉口是，分權會造成施政時掣肘，沒有效率；他們最喜歡的情況是，領導者能隨意“拍板”，號令一頒下級就得雷厲風行地照辦。權力的高度集中在“文革”時期甚至令統治集團中的大多數人都經常膽戰心驚，在提心吊膽中度日，沒有安全感。然而，雖然經歷了慘痛的“文化大革命”，他們卻並沒有從中吸取這樣的教訓，即不受制約的權力會導致整個國家的災難。相反，中國的領導人即使在口頭上宣稱要改革政治體制時，也決不會忘記強調“決不搞西方三權分立那一套”。
解決權力一元化的問題只能靠法治，而不能寄希望於德治。在這一點上中國人和西方人對人性的理解有深刻差別。洛克在論述分權的必要性時說，人性有一弱點，就是要受權力的誘惑，如果同一批人同時有立法和執法權，他們動輒就會攫取權力。[9]孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[10]麥迪森說得更生動：用分權和制衡的方法“來控制政府的弊病，可能是對人性的一種恥辱。但是政府本身若不是對人性的最大恥辱，又是什麼呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”[11]
這種在政治層面上對人性中的陰暗面的洞察和警惕，在中國思想文化傳統中是沒有的。我們只看到“人皆可為舜堯”的光明面，寄希望於“三百年必有王者興”；即使荀子提出了“性惡”論，那也只是支流，況且他的“性惡”論只導向人性的改造，人人通過改造皆可成為聖人。權力的分立和制衡的思想，是中國人需要花大力氣才能領悟的。這份思想資源只能從自由主義那裏得到，而不能從社會民主主義那裏獲取。連戈巴契夫（這位前蘇共領導人後來的立場定位為社會民主主義）也說，權力分立這一思想的公認創始人是孟德斯鳩。[12]
關於平等
不少人認為，與社會民主主義相比，自由主義的最大缺陷是過份重視個人自由以及由此派生出來的競爭，而忽視平等。這些人還主張，在中國當前社會公正問題日益尖銳的情況下，毛澤東時代留下的那筆社會主義遺產應當繼承而不是拋棄。
筆者承認，在大多數情況下，各式社會主義者（包括社會民主主義者）談平等比自由主義者多；我也承認，某些著名的自由主義者──比如哈耶克和諾齊克──對平等的看法引起了批評。但我想指出：第一，就討論憲政原理的思想資源而言，我們應當注意的是整個思想流派和傳統，而不是其中的某些派別和人物；第二，如果把羅爾斯和德沃金挑出來作為當代自由主義的代表，那麼就會產生另一種印象，因為很可能沒有其他人比這兩位自由主義者更關注公正和平等問題，或提出過比他們的理論更深刻、更有影響的主張；第三，也是更重要的，不能認為對平等談得越多就越好，越激進越好，就憲政原理而言，我們應該考慮的是一個思想流派的基本立場是否能為平等在憲政框架中保留足夠的空間，而且不付出犧牲其他基本價值的代價。
正如古特曼指出：“自由主義理論有比一般人承認的對於平等的更大的可能性。”[13]在自由主義鼻祖洛克那裏，一方面有關於自我所有（self─ownership）的論述，從而推導出私有財產和不等量擁有財富的合理性；而另一方面，他又主張初始佔有的合法性在於佔有者必須為他人留有足夠的同樣好的東西，這就意味著對機會平等的訴求。[14]自由主義發展到密爾（J? S? Mill）和邊沁（J? Benthon）階段，對社會福利和平等的訴求增強了；再發展到格林（T? H? Green）、霍布豪斯（L? T? Hobhouse）、杜威（J? Dewey）階段，這種傾向就更加強烈。這條發展路線確實證明了古特曼的評論：自由主義有容納平等訴求的巨大空間。在羅爾斯的正義理論中，他已主張任何不平等只有在有利於社會上最弱勢人群的情況下才被允許；他認為人們憑藉先天性智力和才能得到優厚報酬都為不應得，這表明當代自由主義對平等的要求達到了什麼程度。
儘管無法否認自由主義有自己深刻而成熟的平等理論，但還是有人指責說，自由主義的平等只限于機會平等，這遠遠不夠。筆者對此的回答是：第一，如上所述，自由主義的主張早已超出了機會平等；第二，自由主義的平等是不犧牲個人自由的平等，而社會主義式的“平等”，往往明顯地或隱含地要以個人的自由和權利，以及社會創造力、生產力為代價。還應該指出，在中國，平等主要是實踐問題，而不是理論問題。我們有“不患寡而患不均”的思想傳統；平等的訴求，今天在理論上只嫌其多，不嫌其少；但在實際上則是只嫌其少，不嫌其多。早有論者指出，在號稱社會主義的今日中國，國人的福利待遇、平等程度還遠不及被視為最保守的自由主義者所主張的。因此，對中國而言，平等問題與其說是個“知”的問題（比如張揚理論上的激烈程度），勿寧說是個“行”的問題。
社會民主主義的前景
毛澤東的個性和思維方式給中國打下了深深的烙印，他曾多次宣稱，他喜歡右派，不喜歡社會民主黨之類的修正主義。最近若干年來，社會民主主義在中國形成了一股小小的勢頭，這是可喜的現象，也來之不易。有人以為，中國的現實是馬列主義，自由主義太西化，遠離國情；社會民主主義恰恰處於二者之間，既然中國“轉大彎”不可能，“轉小彎”就是社會民主主義，所以社會民主主義在中國下一步的政治發展中有現實可能性，因此值得為之努力。在現實中，中國正在從指令性計劃經濟轉向市場經濟，共產黨也正從革命黨轉化為執政黨，看起來似乎正在“轉小彎”，因此現在舉起社會民主主義的旗幟有利於政治改革。
這種態度可以理解，但認真思索起來，有很多問題需要澄清。
從理論上說，當代社會民主主義和十月革命前的社會民主主義已經大不一樣了，它必須在自由民主的憲政平臺上活動，它在政治上不可能實行半共產主義或半集權主義。如果中國只是“轉小彎”，其結果應該被稱為“威權主義”，以此冒稱社會民主主義是不嚴肅的。
從現實看，今後要在中國滿足社會民主主義的激進平等要求是最沒有可能的。當下我們不論怎樣設想中國的貧富差距有多大、腐敗有多嚴重，恐怕都不為過，但我們最難以設想的就是中國會成為一個平等的社會。若以為中國在毛澤東時代過份地平等，在轉向不平等的自由經濟過程中變得半平等，而這就是社會民主主義，如此之見解既是對過去和現在的曲解，也是在理論上對社會民主主義和自由經濟的曲解。
當然，我並不預先反對這種可能性：在實現憲政民主之後，人們去大力爭取社會民主主義。我也不反對這樣的現實考慮，即提倡社會民主主義是為了促成憲政民主。但應該記住的是，自由主義是社會民主主義的基礎和前提，只有共同搭建自由主義的憲政平臺，人們才能真正有意義地談論和爭取自己喜好的各種主義。
【注釋】 [1]湯瑪斯.邁爾：《社會民主主義導論》，中央編譯出版社，1996年，第6、96頁。 [2]勃蘭特、克賴斯基、帕爾梅：《社會民主與未來》，重慶出版社，1990年，第40頁。 [3]《社會民主主義導論》，第165─166頁。 [4]斯科特.戈登：《控制國家──西方憲政史》，江蘇人民出版社，2001年，第5頁。 [5]斯蒂芬.L.埃爾金：“新舊憲政論”，載于埃爾金等編：《新憲政論》，三聯書店，1997年，第27頁。 [6]卡爾羅.愛德華.索烏坦：“一般的憲政論”，載于《新憲政論》，第92頁。 [7]洛克：《政府論（下篇）》，商務印書館，1996年，第89─90頁。 [8]孟德斯鳩：《論法的精神（上冊）》，商務印書館，1997年，第156頁。 [9]同注[7]，第89頁。 [10]同注[8]，第154頁。 [11]漢密爾頓、傑伊、麥迪森：《聯邦党人文集》，商務印書館，1995年，第264頁。 [12]戈巴契夫：《真相與自白：戈巴契夫回憶錄》，社會科學文獻出版社，2002年，第216頁。 [13] Amy Gutmann， Liberal Equality? Cambridge University Press， 1980，p3?} [14]萊斯利阿莫爾：“約翰.洛克與美國憲政”，載于羅森鮑姆編：《憲政的哲學之維》，三聯書店，2001年，第29頁。 進入 徐友漁 的專欄 進入專題： 自由主義 社會民主主義 憲政 請稍等，正在請求資料 本文責編：jiangxl
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蕭功秦：好的制度是歷史的產物任何進步都不完美
2013-05-11 16:16:53 ● 蕭功秦
好的制度是歷史的產物，是按某種方向嘗試，逐漸找到適應的辦法，漸進地接近目標；好的秩序是從舊社會內部生長出來的結果，生長的過程只能是一種漸進的過程，這種思想認為，世界上的問題沒有一勞永逸地解決，任何進步都是不完美的，有缺陷的。
如果說，以“整體性解決”為主旨的政治激進主義正是與政治上的完美主義相聯繫的話，那麼，漸進的變革態度正是以非完美主義的價值觀作為前提的。所謂的非完美主義，不同于激進左派與右派，漸進改革者是以一個民族在適應環境挑戰過程的中長期集體經驗，以及試錯的經驗論哲學作為基礎的。漸進改革者，即中道的理性主義者的基本信念是，真實的社會是神魔混雜的，但可以通過經驗試錯與改良變得更好些的。
好的制度是歷史的產物，是按某種方向嘗試，逐漸找到適應的辦法，漸進地接近目標；好的秩序是從舊社會內部生長出來的結果，生長的過程只能是一種漸進的過程，這種思想認為，世界上的問題沒有一勞永逸地解決，任何進步都是不完美的，有缺陷的。人世間永遠不會有絕對的完善，人類在爭取進步的過程中。只能做到“兩害相權取其輕”就很不錯了。正是基於這一認識，經驗主義拒絕終極目的，拒絕完美主義地、畢其功於一役式地、整體地解決所有問題，主張漸進地、逐步地逼近目標，一步一步前進。只有在尊重現存秩序的歷史連續性的前提下，漸進地求得新機制在舊機體內的生長，才能實現中國的富強、社會的公正、大眾的安康與現代化。在中道理性看來，所謂的頂層設計，也只是從現實社會改良到一個相對更好的社會的具體手段，而決不是根據完美的烏托邦理想社會的施工藍圖。
為什麼我們不能運用我們的理性與知識，如同工程師設計工程藍圖一樣，設計出一種最符合我們願望的制度？為什麼我們必須通過試錯的方式，來逐步實現一個比較好的社會？這是因為，我們的理性能力對於理解極端複雜的社會是遠遠不夠的，我們也不可能掌握足夠的資訊與知識來進行判斷，採取何種途徑可以克服現存社會的各種障礙，正因為社會的極端複雜性與理性能力的有限性，這就使我們面臨想走出迷宮的小白鼠一樣的困境：小白鼠面對如此複雜的迷宮，確實沒有足夠的理性判斷能力，也沒有足夠的知識與資訊，但它仍然成功地實現了走出迷宮的目標，它靠的是什麼？靠的就是通過不斷地碰撞反彈，即通過試錯過程（Trialanderror），找到走出迷宮的路徑。在與激進自由派與激進左派的論爭過程中，溫和的漸進主義的立場可以概括如下：它主張在保持現存體制的歷史連續性與秩序穩定的條件下，通過漸進的經濟與社會發展最終走向民主政治。經濟發展，社會多元化，公民社會建設與民主政治文化的發展，是一個序列關係。在這一過程中，歷史上形成的整合秩序的政治權威，傳統的文化整合力與對人心的聚合力，均是實現穩定秩序與漸進發展的重要保障。漸進主義的務實理性主義，主張在尊重歷史上已經存留的傳統的歷史連續性的基礎上，通過穩健的變革，逐步地擺脫舊秩序，向民主憲政的新秩序軟著陸。中道理性主義認為，支援民主有效運作的社會文化條件，必須在社會內部發育成熟，才能迎接全局性的民主選舉制度的到來。因此，在經濟起飛以後，進一步發展民生，培育與發展公民社會，逐步推進基層民主，讓社會發展多元自主的試錯機制，在自由爭論中發展寬容的政治文化，必須先于選舉民主的推進。所有這些都是為選舉民主的推進提供相應的社會文化條件。 就其反對左與右的激進主義偏向而言，溫和的漸進主義也是一種務實的“中道理性主義”。就它強調通過試錯的學習過程以獲得新的發展路徑而言，它的思維方式是經驗主義的。英國經驗主義哲學家柏克認為，人類的經驗與試錯，才是指引人們少犯錯誤的明燈。在經驗與試錯中去找求通往未來之路，通過試錯來降低成本、降低代價、降低風險，才是穩健明智的選擇。
經驗主義者，相信一個民族在發展過程中所採取的制度模式，不是理性設計的結果，而是無數代人的集體經驗的產物。事實上，從歷史上看，中國的帝制文化與法制傳統，是中國人在農耕經驗條件下的集體經驗；而西方的民主體制與法制文化，也是西方社會近代工業文明發展與本民族傳統的結合。如果說，左與右的激進主義把現存秩序視為理想社會的障礙，那麼，中道理性主義就其對傳統秩序作為發展的杠杆這一點而言，在哲學上也可以稱之為新保守主義。因為在中道理性看來，這些傳統制度與文化，作為一個民族的集體經驗，不但是秩序的基礎，而且還起到轉型的杠杆功能作用。新保守主義是從功能意義上理解傳統制度與文化的功能的，秩序的可控性，是新保守主義最重要的價值。 來源:《超越左右激進主義》
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塵緣與八月桂花香：
吳國光先生說：
『……………………….筆者一直認為，在中國已經實行了多年的經濟改革和應該實行的政治改革之間，其實是存在具有所謂“路徑依賴”（path dependence）[21]基礎的穩妥的民主化道路的。那種認為政治變革一定產生混亂、而民主化會造成中國動盪乃至分裂的擔憂，其實只是一種杞人之思。………………………反過來，一旦出現了縣級民主政權（並不一定是全國範圍全部出現縣級民主政權），則全國範圍（而不僅僅是此縣範圍）的公民社會力量，都將找到地域的、政治的、現實的和制度的依託，從而在根本上改善生存處境，迅速成長為具有推動全國民主化力量的因素。同樣，就中產階級而言，可以說，目前中國的中產階級更多地具有依附專制政權而不是挑戰專制政權的特質。………………..“縣政中國”的民主化思路，試圖同時滿足“經濟發展”、“社會穩定”、“國家統一”、“人民當家作主”等所有某黨、某些人用來抵制民主化的衡量指標，甚至也可以解決什麼“人民文化水準低下”、“參政水準不高”等等莫須有的據說可能因此無法在中國實行民主的問題。…………………….如前所述，民主化的展開必須尋求突破口，而“縣政中國”試圖著眼規模問題而探討縣級民主作為突破口的可能。……………………..』
陳子明先生說：
『……………..我們究竟應當選擇哪一種地方自治模式——州政中國、縣政中國、聯邦中國，應當根據中國的具體國情與現實需要——中國是人口世界第一的大國，是歷史悠久的文明古國，是一個具有“中原—邊陲”結構的多民族國家，是臺灣、香港、澳門目前處於特殊治理狀態的分治國家。 未來的一個中國，可能會在一個相當長的時期裏實行多樣化的地方體制。……………………….』
廣福人說：
『………………….由於十三億人口的超級大國目前的發展程度非常不平均，發展程度較低的地方對政治自由的需求尚未如經濟開發那麼急切。因此，政治自由的授予也應該從一個試點開始。由較開發的某省當作一個起始的試點，「讓這省人先自由起來」開始進行類似經濟開放的政治改革。如此漸進式的政治改革除了較溫和之外，也容易突破及緩和目前執政的唯一共產黨對改革的抗拒與排斥的心理。………………..一個重要政策的推行的成功與否往往與宣傳口號的響亮度有關。「讓一些人先自由起來」雖是由名不見經傳的筆者所提出，然而以其呼應鄧小平的名言「讓一些人先富起來」以及家喻戶曉的「一國兩制」名句，還有毛澤東早期思想的支持，若經宣傳之後，遲早成為響亮的政治口號該非意想不到的事。如果中國統治者願意以政改為重而放下身段，響應這麼一個統治者以外阻力最小又能匹配已經獲得初步成功的經濟改革的政治改革，加上響亮的政治口號敦促之下，中國的崛起將可望突破最困難的關卡，一路往民族復興的道路邁進。…………………』
吳叡人先生在【小國的靈魂──挪威的生存之道】導讀中談到：
『……………..民主化不僅是民族建構工程（nation-building）的一個重要面向，同時也先於工業化而發生，這使得民主、人權、平等諸價值比經濟發展先得到鞏固與確立，成為挪威政治文化的霸權價值。這是當代挪威社會平等主義、民主、人權等非物質主義的普世價值比在一般先進資本主義國家獲得更高尊崇的原因。然而民主化之所以先於工業化出現，主要的結構性因素，在於挪威沒有土地貴族階級，卻存在著強大的自由農民層。十九世紀初期挪威民主化與民族形成的動力，主要正是來自這個領有土地的自由農民層與城市的激進知識分子的結盟。………………. 』
【自由的未來】一書中談到：
『………………..因此我們也許可以得出結論，一個國民平均所得在3000至6000美元的國家，民主轉型較易成功。………………..』
徐友漁先生說：
『…………….如果說，歷經了長期的探索、爭論和曲折，走憲政民主之路總算大體上成為主流意見，那麼我們現在所必須面對的是如何走出中國百年來有憲法而無憲政的困境。近年來，中國大陸的知識界明顯表現出重新關切、深入探討憲政問題的趨勢，這是令人鼓舞的現象。………………….最後不得不老老實實地從頭來過，但是時間浪費了，機遇喪失了。 …………………………..但應該記住的是，自由主義是社會民主主義的基礎和前提，只有共同搭建自由主義的憲政平臺，人們才能真正有意義地談論和爭取自己喜好的各種主義。……………………. 』
蕭功秦先生說：
『………………..所謂的非完美主義，不同于激進左派與右派，漸進改革者是以一個民族在適應環境挑戰過程的中長期集體經驗，以及試錯的經驗論哲學作為基礎的。漸進改革者，即中道的理性主義者的基本信念是，真實的社會是神魔混雜的，但可以通過經驗試錯與改良變得更好些的。………………….好的制度是歷史的產物，是按某種方向嘗試，逐漸找到適應的辦法，漸進地接近目標；好的秩序是從舊社會內部生長出來的結果，生長的過程只能是一種漸進的過程，這種思想認為，世界上的問題沒有一勞永逸地解決，任何進步都是不完美的，有缺陷的。人世間永遠不會有絕對的完善，人類在爭取進步的過程中。只能做到“兩害相權取其輕”就很不錯了。正是基於這一認識，經驗主義拒絕終極目的，拒絕完美主義地、畢其功於一役式地、整體地解決所有問題，主張漸進地、逐步地逼近目標，一步一步前進。只有在尊重現存秩序的歷史連續性的前提下，漸進地求得新機制在舊機體內的生長，才能實現中國的富強、社會的公正、大眾的安康與現代化。…………………………………為什麼我們不能運用我們的理性與知識，如同工程師設計工程藍圖一樣，設計出一種最符合我們願望的制度？為什麼我們必須通過試錯的方式，來逐步實現一個比較好的社會？這是因為，我們的理性能力對於理解極端複雜的社會是遠遠不夠的，我們也不可能掌握足夠的資訊與知識來進行判斷，採取何種途徑可以克服現存社會的各種障礙，正因為社會的極端複雜性與理性能力的有限性，這就使我們面臨想走出迷宮的小白鼠一樣的困境：小白鼠面對如此複雜的迷宮，確實沒有足夠的理性判斷能力，也沒有足夠的知識與資訊，但它仍然成功地實現了走出迷宮的目標，它靠的是什麼？靠的就是通過不斷地碰撞反彈，即通過試錯過程（Trialanderror），找到走出迷宮的路徑。在與激進自由派與激進左派的論爭過程中，溫和的漸進主義的立場可以概括如下：它主張在保持現存體制的歷史連續性與秩序穩定的條件下，通過漸進的經濟與社會發展最終走向民主政治。……………………….中道理性主義認為，支援民主有效運作的社會文化條件，必須在社會內部發育成熟，才能迎接全局性的民主選舉制度的到來。因此，在經濟起飛以後，進一步發展民生，培育與發展公民社會，逐步推進基層民主，讓社會發展多元自主的試錯機制，在自由爭論中發展寬容的政治文化，必須先于選舉民主的推進。所有這些都是為選舉民主的推進提供相應的社會文化條件。……………………..經驗主義者，相信一個民族在發展過程中所採取的制度模式，不是理性設計的結果，而是無數代人的集體經驗的產物。事實上，從歷史上看，中國的帝制文化與法制傳統，是中國人在農耕經驗條件下的集體經驗；而西方的民主體制與法制文化，也是西方社會近代工業文明發展與本民族傳統的結合。如果說，左與右的激進主義把現存秩序視為理想社會的障礙，那麼，中道理性主義就其對傳統秩序作為發展的杠杆這一點而言，在哲學上也可以稱之為新保守主義。因為在中道理性看來，這些傳統制度與文化，作為一個民族的集體經驗，不但是秩序的基礎，而且還起到轉型的杠杆功能作用。新保守主義是從功能意義上理解傳統制度與文化的功能的，秩序的可控性，是新保守主義最重要的價值。……………………….』
所以：
蕭功秦先生說： 『…………在我的理解中，未來中國的民主是大眾票選制民主與中國傳統的“選賢與能”的精英制以某種方式結合的產物。……..』
因此，無論是『縣政中國』、『州政中國』、還是『中華省國聯盟』，吾人需思考的是哪一種制度較能達到唐德剛先生所言之：【兼採中西之長的『社會國家相互平衡』(a balance between state ＆ society)的『後現代的新建制』(a post-Modern structure) 】？(詳：http://blog.udn.com/9dfb99f0/118248788)
蕭功秦先生說：
『…………所以，他實際是想通過持續的經濟改革與未來的社會改革，來解決問題，而後再走民主化的道路。我們注意到，鄧小平從來沒有說過中國未來不要民主。……………』
若我們有『挪威的民主化是先於工業化而發生的』、『「讓一些人先自由起來」』、『因此我們也許可以得出結論，一個國民平均所得在3000至6000美元的國家，民主轉型較易成功。』的概念，
那麼是否就較能認同吳國光先生所言之：
『筆者一直認為，在中國已經實行了多年的經濟改革和應該實行的政治改革之間，其實是存在具有所謂“路徑依賴”（path dependence）[21]基礎的穩妥的民主化道路的。那種認為政治變革一定產生混亂、而民主化會造成中國動盪乃至分裂的擔憂，其實只是一種杞人之思。………………………反過來，一旦出現了縣級民主政權（並不一定是全國範圍全部出現縣級民主政權），則全國範圍（而不僅僅是此縣範圍）的公民社會力量，都將找到地域的、政治的、現實的和制度的依託，從而在根本上改善生存處境，迅速成長為具有推動全國民主化力量的因素。同樣，就中產階級而言，可以說，目前中國的中產階級更多地具有依附專制政權而不是挑戰專制政權的特質。………………..“縣政中國”的民主化思路，試圖同時滿足“經濟發展”、“社會穩定”、“國家統一”、“人民當家作主”等所有某黨、某些人用來抵制民主化的衡量指標，甚至也可以解決什麼“人民文化水準低下”、“參政水準不高”等等莫須有的據說可能因此無法在中國實行民主的問題。…………………….如前所述，民主化的展開必須尋求突破口，而“縣政中國”試圖著眼規模問題而探討縣級民主作為突破口的可能。』
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