「一腳是人間繁華，一腳是孤寂愁煞」，這是當我踏進台北市內湖區蘆洲里工業區時心中升起的感觸。

很難讓人相信，台北市竟然還有這樣的角落。

隔著馬路，隧道的另外一端正興建著毫華的住宅別墅，這一端卻是汽車的零件拆解廠，僅僅隔著一條馬路，隔開的是兩個截然不同的世界。

「一樣是台北人，別人周邊不是百貨公司，就是文教區，我們呢？只有垃圾山、焚化爐」，世居蘆洲里的張先生氣憤的抱怨，「內湖這幾年的發展很快，但就是我們這些住在蘆洲里的人分享不到。別人不要的都往這邊丟，但可以讓地區發展起來的作法，如地目變更等等，台北市政府卻永遠想不到我們。不知道爲什麼平平都是台北市民，咱就卡衰？」

比較起來，相隔不遠、原本同樣是輕工業區的內科﹝內湖科學園區﹞的命運就好的多。

說起來，內科的發展中真的有些難以描述的運氣。

日治時期，由於發現基隆河岸土質適合燒製磚瓦，磚仔窯遂成為沿河兩岸處處可見的風景。而基隆河的截彎取直工程，將原本河川蛇行蜿蜒的路徑一拉成為直線，許多被河川切割成零星碎散的土地，經填土整地手術後，竟成為可資利用的完整基地。台北市政府遂進行重劃，周邊土地遂依次劃為大彎北段、內湖輕工業區、大彎南段等，市府並計畫將原本散落在基隆河彼岸的汽車修理業於內湖輕工業區中集中。

至此，這塊經截彎取直工程所創造的新生地，命運看來並不會與其他工業區有何不同。

但內湖科學園區確實有受到上天眷顧。

原本為紓解中山高速公路台北段嚴重擁塞現象而設計規劃的汐止五股高架道路，預計提供給貨櫃車、大型車通行，讓不需要在台北下交流道的貨櫃車及大型車，可以直接穿越台北市來往基隆港口與五股倉儲區之間。由於緊鄰內湖輕工業區南端的大彎南段為「倉儲區」，汐止五股高架道路遂在台北市內唯一的倉儲專區設有交流匝道。

不料高架路段爆發十八標弊案，工程品質遂受到嚴重質疑，交通部決定將原本為大型車設計的高架路段開放給小型車通行，反而貨櫃車及大型車不得使用。這樣的政策翻轉，雖然讓中山高台北段仍持續擁塞，但卻間接成就了內科的大發展。1997年10月汐五段高架段正式通車，標示了這個關鍵的轉折點。

這塊可直接通聯中山高﹝高架段﹞的土地，竟然只被規劃為輕工業區使用，土地廣大、土地成本相較低廉，這樣的條件遂為多家國內大型科技公司所垂涎，選定為公司總部的地點。

這個原本只有零星磚瓦窰散布的輕工業區，竟然就這樣子一變成為台北市向外誇耀的明珠。

但「規劃趕不上變化」，原先的輕工業區，縱算再經小鞋放大，也跟不上內科廠商的需要。

「市府每年向各界炫燿內湖科技園區產值一兆五千億，我真的都只能苦笑，一般工業區能有這樣的產值嗎，明明都是科技總部及做商業使用的公司行號帶來的產值，但這些金雞母還是要受到工業區的使用限制，許多想做但不能在工業區內做的項目，我們也只能碰到問題後才慢慢想辦法解套」，內湖科技園區管理聯合會理事長黃博函苦笑地說著。

「其實內湖科技園區現在的問題，說穿了就是規劃不當。當初設計規劃輕工業區只能容納兩萬多人，但現在呢，內科足足有八萬多人，若再加上大彎南段，就已超過十萬人，但這麼龐大人力應具有的服務業卻總是無法到位。還好市府放寬了餐廳的設置，否則十萬大軍大概天天都要帶便當上班了！」

個子不高，但總是充滿活力的黃理事長說到，「內科一開始真的是像個沒人疼的小孩，等到功成名就以後，所有親戚都要來沾點光。沾光也就罷了，但沾光的同時，卻問題卻沒有一件得到解決的。市府遲疑的，說穿了，還不都是都市計畫的問題」。

近年來，市府透過小鞋放大的策略，藉著公告核心產業、次核心產業等方式來讓某些原先不能進駐工業區的產業得以進駐內科，但這些迫不得已的放鬆管制，其實是毫無章法下的急就章，由於內科欠缺整體規劃，所以當人口暴增時，因應而生的問題層出不窮，如交通、停車、金融等服務等等都已成為此時內科所面臨的嚴苛考驗。

有趣的是，原本輕工業區時代核准設置的環保回收廠，則座落在氣派的企業總部現代叢林中，這樣不搭調的後現代圖像，已成為對市政府內科政策缺乏規劃的最大嘲諷。

內科先後開放進駐的，不管是科技總部﹝其實就是大型事務所﹞、餐飲業等等，其實都是只能在商業區中設置的產業，這些放鬆使用讓內科與商業區的差別愈來愈不明顯。其實，內科事實上已經是商業區。只是這樣的商業區，仍必需沿用著工業區的使用管理概念，無怪乎管理上會左支右絀。

為著能小鞋放大，市府遂跳過都市計畫體系，透過議會通過的《內湖輕工業區輔導管理辦法》中的授權由建設局來公告得進駐的核心產業。直到現在，辦法或都市計畫孰者優先，仍有爭議，為求方便的市府，已讓整個內科在法令管制上，也處於剪不斷理還亂的混亂狀態。

像內科這樣足以彰顯都市計畫失敗的例子很多，另一個例子是商店街區。

建設局商業管理處近幾年推動一項工作，即商店街區的輔導。但所謂的商店街區，不管是以相機設備著稱的博漢區、以美食出名的永康街區、以傢俱聞名的文昌街等等，都是因緣際會發展起來，這些商店街區的發展沒有一個是在都市計畫規劃中，卻因群聚效應，讓這些街區發展成初步商圈的規模。但也因未經商圈的規劃，應有的公共設施普遍不足，商店街區所普遍面臨的困難，如街廓狹窄，交通擁塞、停車不便、違規使用等等，由於先天不良，沒有一件是容易解決處理的問題。

而商管處的輔導計畫中竟然只有一些門面項目，如招牌等，卻對前述這些困難問題並未打算予以協助。

當然，這些困難的問題，原本也不是商管處這種二級單位有能力處理的，除非市府能組成跨局處的小組，將都發局、交通局整合進來，嘗試解決像商店街區這種未按規劃發展起來的區域所面對的問題，否則變化速度超過規劃速度的地區，所面對的問題依然會無解。

不管是內科或商店街區，都只反應出都市計畫這個制度的弱點。想嘗試用管制手段﹝如都市計畫﹞來達成控制發展，都可能面臨市場的反撲。

早在亞歷山大大帝建造亞歷山卓城時，早期的都市計畫規劃痕跡即明顯可見，集會場、神殿及市府建設，「規模之大，少見於以前的希臘城邦」。歷經數千年的摸索，都市計畫的管制技術早已發展的比以前更細緻完備，但卻仍然經常出現問題，為什麼？

其實答案很簡單，因為沒有人是全知全能的。

能夠承認這一點，都市計畫規劃者才會謙卑，對於因不可預期的社會脈動變遷導致現實與計畫發生落差時，才能進行適當補救。所有都市計畫若干年後都需重新進行檢討，就是為了避免計畫與現實的差距會愈來愈大，最後導致都市計畫只具紙上作業的功能，不具任何現實意義。

當然調整補救時，會碰到公平性的問題。都市計畫中對空間的管制，會讓具相似條件的土地具有不同的價值，分區的調整通常意謂著土地價值的改變，公平性的問題自然會浮現。倘若政府凡事都依著現實而就地合法，也許反而會鼓勵民眾起而挑戰都市計畫中的諸般限制，反正頭過身就過，只要能活的下來，就會能就地合法。如此一來，都市計畫中的管制技術將會完全失效。

看來，調整與不調整之間，的確是困難的抉擇。

但不論如何，目前的分區使用管制的確有著深刻的問題，而這問題到現在仍被嚴重忽略著。

一個市府高層曾估算，台北市內至少有三分之一的公司行號是違法營業，意指公司所在地之分區是不能經營該種營業項目，這種嚴重的現象，其實已經反應了當前都市計畫管制的失靈。

汽車修理保養業是這種管制失靈的典型範例。台北市內有超過一千間大小型的修車保養場，其中僅有不到二百間屬於合法設立，而所謂合法的店多是以汽車零售業申請，或是申請做辦公室，兩者依法都不能做修車保養場使用。汽車修理保養場之所以無法合法申請設立，主要原因就是使用分區不允許。

但使用分區不允許，不代表市場上不存在這種需求。現在台北市住宅區中都會有至少一兩間的汽車修理保養廠，而這些保養廠能存在就代表它們有它們的市場。可惜的是，市府既不能完全禁止汽車修理保養廠的設置，又不願變更分區使用對汽車修理保養廠的限制，使得既存處處違法經營的汽車保養廠現象成為土地管制的絕大諷刺。

另一個管制失靈的例子是高爾夫球練習場。

自1990年以來，曾經向市政府申請設置高爾夫球練習場的，其實只有五家。這五家申請者中，有一家申請者是室內練習室，並非一般的高爾夫球練習場，一家申請者哲揚已於日前倒閉，一家申請者天仁雖然獲得許可，但申請後放棄設置，剩下兩家申請者獲得核准的，一家是位於內湖美麗華邊的蓬萊，另一家則是位於內科中的民權。

但這兩家合法申請設置的練習場又有不同。蓬萊是以健身服務業申請，所以可以合法營業，民權則是以「社區遊憩設施」申請，不可以營收。民權甚至因為對外營業，結果遭致媒體揭露，還曾被市府高層點名要在卸任前將之關閉。也因媒體關切，民權幾乎每日都接到市府違規經營的罰單。

但，一般市民可能不知道是，台北市內十餘間提供高爾夫球友練習的高爾夫球練習場，其實除了蓬萊合法外，沒有一間是合法的。

士林練習場的練習場地是「農舎」，石牌練習場的練習場地連建築執照都沒有，本身就是一件大違建。

在我們台北市民光天化日就可看得見的地方，農舎就可以翻身一變為高爾夫球練習場，大違建可以光明正大營業，甚至可以一邊經營高爾夫球練習場，一邊經營餐廳。而這些年來，市府不聞不問，連一張罰單都不曾開過。

也無怪乎有人質疑，是否這些違規大戶，背後有大人物支撑，才會如此幸運。與民權的命運對比起來，也不由得人不相信幾分。

但問題其實是：為什麼這些已經經營許久的練習場，遲遲不去向市府合法進行申請呢？

答案是，他們不能。

因為這些練習場所位在的土地分區不允許他們設置高爾夫球練習場。

按台北市的土地分區管制，得設置高爾夫球練習場的，只能在面臨寬大馬路的住宅區及商業區。

高爾夫練習場所需基地面積廣大，但回收效益低，除了靠一盒四十元到七十元不等的練習球來收費，多數還需要利用附設餐飲或高爾夫球店來增加營收，前述住宅區或商業區的土地，若能做其他使用，怎可能拿來做練習場？

經濟價值適合做練習場的，不是工業區就是農業區、保護區的土地，因為土地價值低廉，若用來經練習場尚有獲利空間。

但偏偏這些土地依法不得設置練習場。

這種政策不是逼的設置練習場的人違法嗎？

市府對於依法拆除這些違法設置的高爾夫球練習場，看來頗有顧忌，但對於高爾夫球練習場違法經營的現狀卻至今仍無力改變。

這種無能，充分反應了都市計畫管制的失靈。

除了都市計畫管制的失靈，都市更新的推動，到目前為止仍然死氣沉沉，沒有什麼進展。

記得有一次曾在民生西路的一間辦公大樓頂樓往下看，在大同區一片亟需更新的老舊房舎中，竟矗立著幾棟鶴立雞群的嶄新建物，顯得與周遭景色非常不協調。近幾年，愈來愈多要求將都市更新基地面積下限往下調整，讓更小面積的基地也能進行都市更新。

在分析這些現象前，或許，我們應該先問自己的是：為什麼都市需要進行都市更新？都市更新真的具有公共利益嗎？

其實，都市更新反映的就是「都市計畫規劃者非全知全能」的這個觀點。

都市的發展經常不依預期計畫而走，早期人口規模所建置的社區街廓，當都市人口增加時，往往帶來高的交通需求，原先街廓規模就往往顯得不足。都市更新遂成為一個機會，可以讓舊街廓經更新後，呈現出符合現代都市的新面貌。從這個角度看來，都市更新的確有其公共性。

但民主國家不可能透過強制搬遷等方式來達成都市更新的目標，畢竟人民的財產應受到法律的保障，所以要推動符合公共利益的都市更新，往往只能透過創造誘因的手段來達成。這也就是《都市更新條例》通過立法的原因。

其實，任何的建物都可以隨時拆掉改建，但若進行改建，新的建物必需依現行法規所規定的容積興建，容積往往比舊有建物的容積要低，改建的結果會讓原屋主的房子變小，當然會讓屋主改建的意願降低。「依原容積改建」，從一開始就是做為推動都市更新的最根本誘因。

但，「依原容積改建」從來就只能讓原屋主不反對更新，卻無法讓他們願意去啟動更新。

「我住了幾十年的房子，住的好好的，為什麼要拆掉重建呢？」

「幾十年下來，我好不容易將房貸結清了，若重建還要花錢，我為什麼要讓自己又負債呢？」

面對這些質疑，目前都市更新的相關法律無法回答。

政府無法創造都市更新的足夠誘因，所以只能讓推動都市更新的主要推手，寄望在建設開發商人的身上。

開發商一方面要回答原屋主前述的質疑，想盡辦法讓原屋主可以不用再負擔更新的費用，要不就直接「權利變換」，舊屋換新屋，要不就買斷，獲利了結；另一方面開發商又要看準市場時機，確定房地產暴利的機會的確存在，這樣才能有足夠的利潤來支付之前的投資及相關的開發成本。

依目前都市更新相關的法律架構，開發商只是「實施者」，並不享有任何特殊的利益，所以開發商只能依靠非都市更新系統的「容積獎勵」，如「停車空間獎勵辦法」給提供足夠停車空間的開發商百分之廿的容積獎勵等，這些多出來可銷售的容積不只需要能補償開發成本，還需能讓開發商賺取大筆利潤，如此才能提供足夠誘因讓開發商願意冒都市更新相關的風險來做投資。

但停車容積獎勵這項「德政」市府因認為不符政策，正研議予以取消。真不知取消後，缺乏額外的容積獎勵作為誘因，未來都市更新案要如何推動？

在推動都市更新的路上，最令開發商嘔血的是遇到藉機敲竹槓的屋主，因為看準開發商在都市更新案中已投入不少資產，不可能還有機會抽身，遂用要脅的手段藉機大發都市更新的橫財。都市更新案例中，常以數十倍價格向開發商出售舊屋的屋主，就是不良制度中獲利的聰明人。開發商愈來愈不敢進行大基地的都市更新，就是因為害怕碰到多幾個藉機勒贖的屋主，若開發商一頭栽進去，是否能平安下車變成根本無法預期！

都市更新的案例中，開發商常淪為肥肉，政府反而像是局外人，以一付事不關己的模樣，扮演兩造間的調人，都市更新的公共性就在這樣的過程中被犧牲殆盡。

都市更新的風險由開發商承擔，與原屋主的溝通由開發商負責，制度上又完全提不出任何給予開發商的誘因，政府只負責出一張嘴，還可對開發商提出的〈都市更新事業計畫〉百般挑剔，這樣的都市更新體制，要推動都市更新怎能不辛苦呢！

連這幾年台北市的房地產熱到不行，都市更新的案子都推的這麼艱難，一旦房地產不景氣時，都市更新要如何才能推動的了？

這種制度不是不能改，但是需要勇氣。因為推動的人會被攻擊為「圖利開發商」，但是不改，圖利這些發都市更新財的勒贖者，社會是否就會比較公平呢？