風險最小的突破口

    一切社會都會有矛盾，城市社會也一樣。社會矛盾不可怕，可怕的是沒有緩和與化解矛盾的社會妥協機制。中產階層的存在是社會妥協機制的必要條件。生活水準低下的窮人並非沒有政治訴求，事實上他們是激進政治領袖的社會基礎；他們平時可以不顯山露水，但一旦被利用，必是難以對話的群體。所以說，城市如果是以原子式的窮人為主體，實在是政治風險很大的事情。

    不要以為中產階層的壯大只是經濟發展的後果，政府的中短期政策對此無所作為。有利於中產階層崛起的最有效的中短期政策，是用以調整勞資關係的勞動政策、收入調節政策和社會保障政策。這些政策通歸起來是社會分配政策。表面上看，收入分配的調節只是貨幣額的分配，不能直接創造財富，也不能直接推動中產階層的形成，其實不然。中短期政策促使勞動成本上升，迫使資方更新技術，用資本替代勞動，會促進社會分工，提高經濟效率，從而加速中產階層的形成。這個過程也是製造業相對收縮、服務業相對擴大的過程。

    因為勞動政策和收入調節政策存在缺陷，國家的勞動法操作性不強，使我們國家勞動就業領域和最終財富佔有方面出現許多怪像。一方面ＧＤＰ迅速增長，但另一方面就業增長緩慢；一方面大學畢業生就業難，另一方面白領階層存在嚴重的過勞死。低端就業市場的情形更令人憂慮，工資單價甚至低於農業領域，以至農民工在城市拼過幾年體力後回到農村算作一種休養。所有這些現象分開來看似乎算不了太大問題，但集中起來看就不可高枕無憂了。

    下大力氣調整勞資關係會有風險麼？似可忽略不計，或者毋寧說調整勞資關係可化解某些社會風險。一位經濟學家對此有精彩論述。他認為，可以把現階段出現的某種勞動供求關係的平衡（蔡鈁等經濟學家稱為“路易斯轉捩點”）看作“諾斯談判點”，即社會各階層所進行的一個漫長的、不可預知的社會討價還價過程。但這個過程“可能會陷入激烈衝突的境地。每個擁有財富的既得利益者是沒有激勵主動放棄他們那些可能的潛在收益的”。面對這種風險，我們自然不能無所作為；化解風險的主要辦法是調整勞資關係。

    如果一定要講調整勞資關係本身的風險，無非是短期內中國勞動力成本明顯上升，影響到中國產品的出口增長。這種影響不妨看作好事。只要工資增長不超過勞動生產率的增長，就不會引起通貨膨脹。可能發生的是物價的結構性變化，如蔬菜、水果和肉類價格的上升，一部分服務價格的上升，但這種變化毋寧看作經濟發展所必需。

控制轉型風險的具體對策

    改革的風險控制是指通過對改革措施推出的順序與節奏的把握，盡可能化解與改革有關的各種風險。 

    上述三方面改革的風險大小，可有下面的排序。每一方面又包含具體的改革措施，也可排出風險大小的次序。自然，這種排序是一種綜合的判斷，有歷史經驗的，但更多的是理論推演的。

    １．通過調整勞資關係、改善國民收入分配政策，促進中產階層的崛起與壯大。 

    具體改革措施包括：修訂勞動法，加大對違反勞動法的懲處力度；改革戶籍制度，確立全國人口登記制度的基本準則，賦予各城市政府的戶籍“門檻”設置權力；失業保障、養老保障和最低生活保障覆蓋全國，但社會保障的具體水準以省為單位確立；儘快制定贈予法、遺產繼承法，建立累進性的贈予稅和遺產稅，最高累進稅率可以具有沒收性質（此項規定要區分公司財產、慈善基金會財產和個人財產，累進稅率只針對個人財產；公司財產在轉移為個人財產時給予某種限制）；適度提高個人累進所得稅率。

    ２．通過法制化的途徑規範中央和地方之間以及地方政府之間的關係，建立滿足效率、穩定和公正要求的地方管理體制。

    具體思路是“強市擴鎮、弱省虛縣”。 

    強市。在我國發展２５０個左右一級城市，並在這些城市建立完全政府。此種條件下不論其自治性達到什麼程度，也不會有裂土為國的風險。在這些中心城市設立中央政府以下的一級地方政府，其工商經濟要素的作用會高於政治要素的作用，有利於建立有效率的全國經濟網路。在社會轉型時期，工商業者在政治舞臺上的積極作用要大於政客的作用。按這個辦法，我國每個城市的平均市域人口與美國的平均州域人口不相上下。中央政府還可以在西部設立若干特別行政區，以支援少數民族地區發展。

    擴鎮。發展２萬個左右的鎮或小城市，並在這些鎮或小城市建立“議行合一”的基層政府。這些小城市不設立政協機構。由居民選舉產生的“鎮務委員會”既是議事機構，也是行政機構。鎮的建設要符合城市規劃標準。隨著人口佈局的變化，村一級社區將會逐步衰落，村級“政府”的公共服務職能將轉移到鎮政府。目前大部分村落將收縮為由少量純農戶構成的居民點，他們的公共活動將依賴小城市或鎮。

    弱省。各省不應再建立政府，而設立中央政府的派出機構。可增加省級行政區域的數量，其轄區範圍和具體數量由全國人民代表大會授予國務院自行調整的權力。當經濟發展到一定水準以後，部分區域可以不再設立省級派出機構，由市政府直接面對中央政府。現有特大型城市也直接面對中央政府。

    虛縣。縣域範圍不設立完全政府，可改為一級城市設立的派出機構。是否設立派出機構以及轄區範圍大小，均由一級城市政府自行決定。在經濟發達地區，可以逐漸使鎮或小城市直接面對一級城市政府，不再設立縣級派出機構。此舉有利於我國按照客觀經濟聯繫發育一批小城市，形成國家經濟繁榮的基礎。

    按照上述思路，中央政府的主要責任將集中在國家戰略資源管理、全局性公共服務（基礎設施、宏觀調控、國家安全等）和轉移支付幾個方面，以實現國家安全、社會公正、經濟穩定和可持續發展四大目標。這個辦法將大大拓寬國家一級城市的自治空間，增強國家經濟活力。      

關鍵是要逐步發展民主政治

    如果國家與社會的關係改革不到位，可能滋生激進平民主義政治力量；如果中央與地方關係改革不到位，可能滋生利用民主政治裂土為邦的激進地方主義或民族主義政治力量。所以，一定要在前述兩方面改革取得相當成績以後，方可在民主政治發展方面邁出關鍵步伐。

    好在發展民主政治的措施可以包括許多內容，其中並非每個措施都充滿了風險。這些措施也可以按照實施後果的風險大小排序：

    １．縮小公權範圍，保護和擴大私人權利。當務之急是下決心解決土地財產權問題，改革的方向是放開產權交易，管住土地利用規劃，建立多元化的土地財產權結構。在城市，要解決房屋業主和物業公司之間的關係，維護業主的合法權利。

    ２．區別政務員和公務員，發育職業政治家（政務員）隊伍，穩定公務員隊伍。政府主要官員和部門首腦作為政務員，其遴選應更大程度地向社會開放，讓有社會威望的企業家或社會賢達有更多機會充任政府重要官員。公務員隊伍是國家穩定、社會生活健康的基本支撐力量，要保障他們退休以後的生活水準。公務員在達到一定職級以後成為終身公務員，非本人違法或退休不能剝奪其公務員資格。政府主要官員和部門首腦（政務員）不從終身公務員中產生。

    ３．全方位地建立預防和懲治官場、職場腐敗的制度，採用多種技術手段提高反腐敗工作的效率。 

    ４．大力提高全社會的組織程度，廣泛發展各類民間組織。各類慈善機構、環保組織、文化組織、媒體機構、專業會社、社會團體俱樂部、企業家組織等可以大力發展，邊發展邊規範。規範宗教組織的發展。政府主要官員和部門首腦的遴選應向這些組織或機構中脫穎而出的社會賢達開放。政務員隊伍的開放可以使政府官員擁有更多的官場以外的生存資源，有利於政治穩定。 

    ５．逐步發展有競爭性的選舉制度。在本文所提及的各種改革中，此項改革最具有風險性。所有其他改革可以為此項改革的推出逐步創造條件，這個過程樂觀估計也需要２０年左右。貿然突進這項改革，前述“改革不夭折、國家不分裂、社會不對抗、政權可持續”四項改革的底線將難以堅守。不去創造條件為這項改革建立基礎，則改革是短視的、沒有前景的。（作者現任宏觀室室主任）

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