清華大學歷史系教授 2008-10-08

你現在把均田的責任都推掉了，但權力你還把在手裡頭，這叫什麼道理呢？ 在這個前提下，你說把30年再延長成50年，又有什麼意義呢？ 你要說"永佃制"，那就假定現在的農民已經是佃農了，是佃農，只不過不是永佃，有一定的租佃期，假定我們現在的租佃期是30年，那麼你就應該承認在這30年內，你是不能任意把土地從農民那裡抽回來的。 當然，土地不是農民的，30年後期滿了你可以另定契約，你甚至可以"鏟佃增租"，我可以把土地租給另外的人。 但是30年契約之內，你是不能抽回土地的。 中國傳統時代就是這樣的。 租佃要簽訂一個契約，這個契約雙方都有義務，只要佃農沒有違背契約，田主也不能違背契約。 如果你想把土地租給別人，那只能期滿后再租。 以後有些農民經過鬥爭把這個租佃契約延長到無限，這就是所謂的永佃制了，那這個契約就變成永久的了，就變成你永遠不能撤佃，那我就可以把這個佃權拿去賣給別人，成為"一田二主"等現象。 但是有一個前提條件就是，至少在永佃制以前，在這個租佃期限之內，出租方是要遵守契約的。 但現在我們有這個規定嗎？ 我覺得如果我們有這個規定，我們現在的很多徵地就很難進行了，不是說土地私有制才能妨礙徵地，就是土地租佃制，嚴格地說，也會使現在的很多圈地變得不可能。 道理很簡單，這塊土地是我承租的，而且你跟我講了30年不變，就是假定你跟我簽了一個30年的租佃契約，你要我這塊土地，你就要跟我交易，交易什麼呢，不是產權，而是佃權。

這個使用權是可以交易的，30年的使用權你要跟我買，而不是跟我搶。 如果達不成交易，那只能在契約期滿以後，滿后你可以不租給我，但是已經有一個契約時你就不能違背。 我們現在沒這種制度，沒這種制度，我覺得就不是租佃制。那就是，我讓你種地你就得種地，我不讓你種地隨時都可以把你趕走，這種制度嚴格說來就不是租佃制，既然現在沒有租佃制又談什麼永佃制呢？ 現在這個30年不變就不是30年為期的租佃制，你把它延長到50年，就能說這是50年為期的租佃制嗎？ 也不是的。 所以我覺得，現在改革后的林權制度和現行的土地制度最大的區別不在於是不是30年，而是說現行的林權制度中沒有所謂"政府可以搞局部調整"這個說法，而現在的土地制度還有這個說法，我覺得這一塊肯定是要去掉的。

現在的一種趨勢，我估計將來的土地制度很可能會向現在的林權制度看齊，就是把這個"30年不變"取消掉，然後在政府的徵地補償方面有一些更加具體的規定，使農民有比較多的討價還價的空間。 如果是這樣，我覺得當然是一個進步。 而且不管它名義上是怎麼說的，使用權也好，什麼權也好，實際上也都是在向私有化方向邁進。 但是我覺得我們可以預期的效果當然也是有限的。 因為由於我剛才講的種種原因，在現行體制下，你即使假定它完全是私有制，它也仍然不能解決這個問題。 林權制度改革能夠成功的一個條件是，現在很多森林（或者說山區）並不在政府徵地的視角之內，政府一般不會去徵那些山，但是政府徵農地、征平地，那是隨時都可能發生的。 現行的林權改革的那些限制，能否對政府的一些行為構成真正的制約？ 所以我覺得這可能會是一個進步，但是它的意義不是很大。

能夠放開「村官賣村地」嗎？

除了林權改革，近年來另一個新進展就是一些地方開始試行集體所有的土地也能跟國有土地一樣同價同權上市流轉。 這當然也是個進步，它的出發點是好的。 而且這個問題的提出與近來尖銳化的「小產權房」問題緊密相關。 而小產權房問題涉及到大量已經買了這種房的城裡人。 如今有個現象，如果只與農民有關而城裡人沒有好處，改革就很難。 如果關係到城裡人的利益，改革的動力就大得多了。 然而，雖然"取締小產權房"的政策明顯不合理，但如果其他條件不改變，僅僅是允許"村官賣村地"，也會帶來另一種問題。 我是不太同意用所謂的「集體土地進入土地市場」來解決現在農村中的土地問題。 與在所謂「集體」而不是農戶的基礎上放開小產權房政策作為土地制度改革的突破口相比，我認為不如把現在的一些林權制度改革內容擴展到農地的意義更大。 現在的林權制度改革強調的恰恰並不是什麼集體不集體的問題，它強調的還是個人的交易權。 哪怕仍然謹慎地迴避"擁有權"而只說是使用權。 如果農地也是這樣做的話，我覺得是一個比較大的進步。 當然這還沒有解決所謂「徵地」的問題。

因為農地和林權最大的區別就是我剛講到的，林地一般政府都不征，但是農地，政府往往是要徵的。 在這個問題上，林權制度改革現在並沒有改變這種現象。 但是如果現在我們土地制度的改變是原來只有國家能夠賣地，現在是行政村也可以賣地了，但農戶仍然不可以，那麼這樣的規則也會帶來很嚴重的問題。 因為，據我瞭解，中國的土地制度本來在上世紀80年代末90年代初就是這樣的：村官可以隨意賣村地，但"被集體化"條件下的村官與村民的利益並非一致，這就導致很嚴重的問題。 當時很多地方的農民抗議「村官盜賣村地」，包括廣東的「達濠事件」就是由於這個原因引起的，那就是村官把村地都賣掉了，然後老百姓都沒地了，而村官不知道把錢弄到哪裡去了。 正是因為農民為了這種問題上訪的越來越多，政府後來才把土地交易權層層上收，以至於後來提出"地政垂直化管理"這個說法。 開始時說村一級無權賣地，後來又說鄉一級無權賣地，縣一級沒有權力賣地，最後搞到只要土地面積稍大一點就需要省里才能批，然後又說要由中央派出土地督察員。 但是無論哪一級都不能解決這個問題。 現在再把它下放回來，又變成是村裡可以賣，那和上世紀90年代初的情況不是一樣嗎？ 包括現在的小產權房也是這樣的問題，禁止小產權房顯然是倒行逆施，但是你說按照現在的制度，如果說小產權房完全合法，那它也會帶來另外的問題。 那就等於村官賣村地完全是合法的，在村級組織目前這種狀態下，完全有可能出現上世紀90年代初的那種現象。

問題的關鍵還是「被集體化」，如果「集體」本身就已經侵犯了農民的權利，你再給這個「集體」增加權力，那它對農民權利的損害不就更厲害了嗎？ 所以我覺得中國的地權制度改革的進步還是要通過維護農戶的權益來取得。 如果要講"集體"，那這個進步就要表現在農民組成集體的自由度的提高，農民要有"結社"權和"退社"權，在形成"集體"這個方面要有更多的進步。 而在這一步沒有實現之前，農民———我這裡指的是個體農戶———在交易中的權利應該更大一些。 現在如果把林權制度改革的一些內容延伸用於農地制度，就是朝這個方向走。 如果是這樣的話會比現在這種「集體土地」可以上市更好。