原編者按：中國改革是難度很大和充滿風險的事業。在國家轉型時期，改革的漸進方針是必然的，但漸進不是停滯，漸進也需要切實地推進。那麼究竟什麼樣的改革任務最重要？改革的風險何在？如何控制改革的風險？這些正是本文試圖解答的問題。 中國改革的任務是要實現經濟社會政治結構的全面轉型（？）。影響轉型成本的因素包括地理環境、天然資源、人口數量、技術水準、國際形勢等，但最重要的因素則是制度變革路徑的選擇和風險控制。    

需要堅守的四個底線

    對於改革的後果，是否有不能或暫時不能突破的底線？自然是有的。改革不夭折、國家不分裂、社會不對抗、政權可持續，應該是改革主導者願意接受的底線。在這些底線之上，才談得上改革取得何種成績。

    1.改革不夭折，是指改革不至於進行不下去而發生倒退。例如，改革者本來確定了市場化的改革方向，但因為某種事變，反對市場化改革的勢力占了上風，以至命令經濟全面回潮。歷史經驗表明，這不是沒有可能。

    2.國家不分裂，是指一個國家不至於因改革產生的某種條件，給某種利益集團提供分裂國家的契機。在多民族國家，或者是在一個大的民族之下存在若干亞類民族的國家（例如前南斯拉夫，斯拉夫民族又分為幾個亞類民族），這些民族或亞類民族在極端民族主義政治家的鼓動下，可能在一定條件下提出裂土而治的普遍要求，導致大規模的社會衝突。 

    3.社會不對抗，是指改革後果不至於絕對損害大多數民眾的福利或使分配差距形成長期擴大趨勢，以至導致社會內部的激烈衝突。可以用基尼係數來反映社會的分配公平狀況，基尼係數大於０．４值得警惕。擁有絕對剝奪感或強烈的相對剝奪感的弱勢利益集團，常常會成為民粹主義或極端民族主義勢力的社會基礎，他們的結合將致國無寧日。 

    4.政權可持續，是指國家的基本憲法秩序不因為改革而迅速顛覆，改革主導力量能掌控國家局勢。也許改革的最後成功標誌是創造出和諧的政治市場，使政治僅僅作為一種高度技術化的社會公共品供應的制度架構，政治家的生存資源不再單單依靠政治舞臺，從而使政治變更轉化為技術化的過程。但這個過程不可能一蹴而就，國家轉型中的政治家常常沒有政治舞臺之外的生存資源，他們在國家轉型完成之前對政權有高度的依賴性。政權如果在轉型時期不可持續，不僅政治家不能接受，社會也可能不堪承受，改革也可能夭折。 

    本文所說的改革風險，正是指上述幾種底線的失守。 

轉型中幾種可能的風險

    因底線失守而產生的風險出自三種情形，分別是改革太慢產生的風險、改革太快產生的風險以及改革失序產生的風險。

    １．處理國家與社會的矛盾時，可能發生改革失序和改革太快的風險。 

    這方面的改革有兩項具體任務。一是嚴格界定和約束公權，擴大私權。公權應限於國家安全維護、社會秩序保障、經濟總量平衡、基礎設施建設和社會基本公共品在民眾間的公平分配。一部分公權可以交由民間組織行使。公權要保護私權、最大限度地擴張私權。二是確立合理的公權產生方式，建立以政治家專業化和政治家之間適度競爭為特點的民主制度。第二項改革本身有較大風險，而在第一項改革尚未獲得重大進展前貿然進行第二項改革，會加劇第二項改革的風險。

    公權過大會使各級政治家獲得過於優裕的生存資源，並使政治舞臺成為他們的基本生存手段，他們會傾向於維持現狀，使民主制度的推行動力不足。這種情形已經被村民自治實踐所證明。

    在時機不成熟時貿然全面建立民主制度，會產生國家分裂的危險。民主政治的功利意義無可懷疑，更確切地可以這樣說：民主政治在一定條件下是個好東西，但民主政治形成過程中的風險的確不可忽視。在民主政治條件下，政治家是向下對選民負責，向上對法律負責。政治家為了當選，要用成本最低的方式為自己建立選民共同體，為此，他們要用最低的成本製造或利用共同體成員間相互認同的政治符號。那麼什麼樣的符號、什麼樣的旗幟能產生最強大的認同感呢？歷史的經驗告訴我們，人的膚色、語言、民族特性，最容易被利用，作為拉選票的一個手段。其後果就是一些區域的老百姓可能在新崛起的政治家的鼓動下裂土為邦，這個風險可致使一個國家社會經濟停滯幾十年乃至上百年。 

    ２．處理中央和地方關係時，也可能發生改革失序的風險。 

    觀世界之大局，就是一些小的國家也在調整中央和地方的關係，把原屬中央的權力下放給地方。中國是一個大國，中央政府要統管許多事情困難重重。事實上，我國地方自主權在改革開放以來大大增強了，但這種變化有的是改革者有意識推動的，有的則是中央政府實在無能為力，一些權力自然地轉移到地方政府手?。可以說從秦始皇建立郡縣制以來，排除掉一些國家動亂時期，目前是地方政府權力最大的時期。

    在中國進一步擴大地方自主權是必要的。中央和地方關係的調整具有下述特徵，方稱得上合理：第一，中央和地方各級政府之間的關係，以及各級地方政府之間的關係，完全用法律來確定，實現法制化。地方政府對轄區事務有立法權，約束條件僅僅是地方法規與上位法不衝突。第二，全社會的公共事務權力由各級政府合理分配，按照“凡是通過改革而使地方政府能辦好的事情都交給地方辦”的原則，來確定中央和地方政府之間的分工。

    地方自主權增大以後，有可能發生影響國家統一和穩定的事件。我國許多省份很有自己的特殊性。有的省經濟實力非常強大，有的省（區）資源儲備巨大，有的省人口眾多，還有的省（區）轄區面積廣闊，更有的省（區）則有民族特殊性。從長遠看，這種特殊性或不平衡性並不能構成一些省（區）裂土分離的條件。但不排除特定時期，某些政治家可能利用特定的區域資源而採用激進的政治立場，提出過分自治乃至更極端的政治要求，為防止這種情形發生，通過調整省（區）的數量及其轄區的面積，適當平衡省（區）之間的資源條件，是十分必要的。

    概括地說，對省（區）數量和轄區的調整應先於中央和地方關係的調整，先於地方管理體制的調整，否則會增大改革的風險。

    ３．在勞資關係方面的改革中，可能會有改革太慢產生的風險。 

    中國正處在老城市迅速擴張、新城市迅速崛起的時代。城市社會穩定的基礎是中產階層成為居民的主體。中產階層不僅是指其成員能有與“業緣社會”相適應的生活條件（如私密性好的住房、家人週末出行的汽車、精力旺盛地工作所需要的營養和醫療條件以及退休後的生活保障等），還指其成員對城市社會的主導意識形態有強烈的認同感，即通常所說的“主人翁”意識。在過渡時期，至少要儘快創造城市勞動者的中產階層生活條件，否則會出現城市社會的政治穩定問題。然而，伴隨中國城市的擴張與崛起，我國城市的中產階層遠沒有占主導地位。

    很多人擔心農村社會穩定，【1】事實上農村社會穩定問題正在轉化為城市社會穩定問題。各級政府的財政收入已經不再依賴農業，真正務農的農民開始從政府獲得各種各樣的補貼，專案達十幾種之多。土地財產權問題作為一種體制對每個農民都有影響，但直接導致衝突發生的則在城市邊緣地帶。【2】農民就業不充分問題也轉化為城市勞動市場的就業壓力。留在農村的人口，一部分是婦女兒童，另一部分是已經有第三代後裔的男子，他們的生活也高度依賴家族中的城市務工親屬。由於各地方政府有強烈的發展城市的衝動，農村穩定問題在更快地轉化為城市穩定問題。隨著城市化進一步推進和農民人數的減少，真正務農者將成為政治上保守的社會集團。【3】更具體地說，農村問題也正在轉化為城市勞資關係的一個方面。（作者現任宏觀室室主任）

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