候變遷是全球性的問題需要全球性解決方式，以目前世界各國減量努力的趨勢與立場來看，不僅減量的力道太慢太少也已無法避免氣候變遷衝擊所將帶來的高危害風險。目前全球的減量趨勢與地球暖化的速度顯示了主要經濟體集團必須加強而且提早進行減量，否則未來人類的氣候災難將無法承受。然而回顧以往，國際間存在的減量組織與協議架構是不充足與不完整的，世人多寄望COP15哥本哈根會議能達成全面有效性且具約束力之全球協議，然而此次哥本哈根會議在兩週馬拉松式的談判後又落入以往的窠臼，無法達成有效的具約束力的全球性氣候協議，無疑地，未來減量的談判將會更加的困難，氣候變遷的衝擊將更形劇烈，人類已共同將地球推入於一個更加脆弱的境地之中，調適氣候變遷從今而後將是世界各國迫在眉睫不得不面對的因應措施。台灣做為地球村的一個成員必須準備好善盡本身應盡的減量責任外，現階段更應及早做好攸關國家安全的各項氣候變遷調適準備。。

前言

氣候變遷問題是21世紀人類社會面臨的最嚴峻挑戰之一，事關人類生存和各國發展。溫室氣體排放具有全球性與共同財的性質（public bads），往往一個國家造成的碳排放，後果卻必須要相鄰國家甚至全球共同來承擔；本質上，在自然的情況下，個別國家本身不會也不願有效減量，因為若每一個國家從本身利益的觀點出發，當他愈能作為一個白搭車（free rider）的乘客讓別國先行減量，他就能獲得越多的利益。這是一個典型的囚徒困境（prisoner’s dilemma）的處境，而要突破這個困境，就必須通過事先溝通達成相互合作利益共享的協議。因此，解決氣候危機，亟需國際社會攜手努力、共同合作應對。台灣作為一個島嶼國家，面對氣候變遷的衝擊特別脆弱，因此我們有強烈的誘因與利益冀望哥本哈根能達成有效的全球性國際協議，然而事與願違，我們只能加強面對氣候變遷的衝擊調適之準備，以減少損害。

1990年，第45屆聯合國大會建立氣候變遷綱要公約政府間談判委員會，制定了聯合國「氣候變遷綱要公約」（UNFCCC），從此，氣候變遷問題變成了一個攸關各國重大利益的政治和外交問題。1992年，「聯合國氣候變遷綱要公約」成為第一部關於氣候變遷的具有法律約束力的全球性條約。1997年，「京都議定書」（Kyoto Protocol）規定了已開發國家間的減量義務和促進發展中國家永續發展的雙重目標；2005年，「後京都進程」（Post-Kyoto Protocol Track）啟動了雙軌談判機制。2007年，在科學家、企業家和政治家與非政府組織的共同推動下，氣候變遷成為八國峰會（G8）、聯合國大會和安理會等國際多邊平臺上的重點議題，國際社會在印尼氣候會議上最終達成了「峇里島路線圖」（The Bali Roadmap）。

儘管長期以來，主要談判集團和各國際組織不斷向世界傳遞了清晰的訊息，希望在眾多分歧中能在哥本哈根構建氣候變遷的全球有效協議，然而「後京都進程」的分歧和困難仍然很多。究其原因，除了氣候變遷問題本身的上述囚犯困境特性外，加上氣候變遷背後的全球利益重分配關係的變化，以及各種利益集團與地緣政治上的合縱連橫，都使得歷次COP氣候會議無法達成全球性具拘束力之協議。

聯合國氣候變遷綱要公約

1992年的UNFCCC指出，「各國應盡可能地採取最廣泛的合作，並參與有效和適當的國際因應行動來進行減量與調適」，確立了「穩定大氣層中溫室氣體的濃度水準，以此來防制人類對全球氣候系統的影響」的目標。公約對全球減量責任的分配提供了重要的指導原則，其中，主要原則有「共同但有區別的責任」原則、預防原則與永續發展原則等。這些原則是國際社會談判氣候變遷問題的重要行動依據。公約將全世界國家分為附件一（Annex I）與其他開發中國家，附件一國家指得是OECD加上經濟轉型國家（東歐與蘇聯），必須領導減量與調適行動，且必須提供開發中國家資金與技術來執行氣候變遷的因應措施。

從利益分配的角度上來看，UNFCCC是OECD國家和開發中國家間矛盾（或有說南北矛盾）博弈鬥爭的結果。在談判的時候，發展中國家就已經清楚地表明，除非在公約中明確承認不同國家的地位，並且規定不同國家的不同區別義務，否則將不可能達成任何有意義的國際公約。從1990年代以來，已開發國家和發展中國家經常圍繞「共同但有區別的責任」原則，在氣候變化談判中展開激烈的攻防。已開發國家提出，氣候的人為改變來自發展中國家對森林的濫砍濫伐和對植被的各種破壞，必須採取措施制止發展中國家的發展趨勢；發展中國家亦應該承擔減量溫室氣體義務。發展中國家則提出，已開發國家不合理的能源消費和工業高耗能結構，以及通過殖民體系和不平等的世界貿易體系對發展中國家進行的掠奪性開發，才是導致氣候變遷的根本原因，已開發國家應承擔過去的歷史責任，增加援助，改造舊的國際秩序，建立機會均等、權利平等、規則公平的國際社會民主機制。

「京都議定書」

1997年簽訂通過2005年生效的「京都議定書」要求國際社會採取行動，以達到消除人為對氣候系統的破壞。在「京都議定書」中規定，各附件一國家應在2008年到2012年承諾期內，將他們共同的六種主要溫室氣體排放數量從1990年水準上減少至少5%。以 2008-2012年的5年期間作為時間上的彈性（flexibility when）附件一國家可以以這5年的平均排放作為計算標準。而在減量方法上的彈性（flexibility what）則通過了所謂的京都三機制：排放交易（ET）、清潔發展機制（CDM）與聯合減量（JI）。附件一的國家如果達成減量目標，就可以將多出來的配額透過ET賣給其他國家，其他兩個機制則是透過計畫性質的減量，CDM 是附件一國家與開發中國家間透過計畫項目的聯合減量，而JI則是附件一國家間透過計畫項目的聯合減量。雖然附件一國家有這三種機制可以進行減量來達成目標，但議定書也指出各國應該以國內的減量手段為主。已開發國家在京都議定書歷次的談判中曾力圖將「開發中國家自願承諾」以及「開發中國家於2014年起承擔減量義務」等條款納入「京都議定書」，但因受到中國、印度等開發中國家的強烈反對而未被通過，但還是確立了對於土地使用與林業部門的排放會計規則以及申報系統。

附件一國家中歐盟和美國的矛盾表現在「京都議定書」簽署及已開發國家減量目標談判上。歐盟的積極領導減量態度是導致「京都議定書」成功生效的關鍵，它認為大力推進以「京都議定書」為基礎的氣候變遷談判進程有利於維持自己在氣候變遷全球治理中的領先地位，也符合其政治上的戰略利益。也因此，歐盟將支援俄羅斯加入世界貿易組織作為俄國參與歐盟集體行動的誘因，最終使俄羅斯於2004年底成功的批准了「京都議定書」。 對於「京都議定書」的處理態度，美國奉行單邊主義，既不願意受其約束，也不願輕易放棄在氣候變遷議題上的主導權。美國認為「京都議定書」的減量目標對美國不公平，也會嚴重創傷美國的經濟，同時因為協議中並沒有要求中國和印度這類發展中大國減少二氧化碳排放量，美國要求這些國家也必須參與進來共同減量。在此齟齬下2001年，美國終於退出「京都議定書」，並宣稱如果中國等發展中國家不減少溫室氣體排放，美國就不考慮重新加入。在2007年的德國八國峰會上，美國雖然在歐盟各國巨大壓力下模糊同意「認真考慮」歐盟等提出的減量目標，但小布希仍表示不接受京都議定書中針對其設定的強制減量目標，轉而強調新能源技術和各個國家「自願減量」的重要性，以及發展中國家在氣候變遷中的減量責任。小布希政府的一意孤行，導致幾乎背離其所有的盟友，下台前仍不改其拒絕簽署京都議定書的強悍立場。

「後京都進程」與哥本哈根會議預期應達成決議之事項

2007年以降，氣候變遷成為二國峰會（G2）、八國峰會（G8）、二十國峰會（G20）、聯合國大會、安理會以及美國領導組織的世界主要經濟體能源和氣候變遷會議的重點議題。2007年年底在印尼峇里島UNFCCC 會議通過了「峇里島路線圖」（the Bali Roadmap），強調兩個協商的進程：公約進程（the Convention track）與議定書進程（the Protocol track），以期完成繼第一期京都期限後（2012年後）的協議共識。兩個進程雙軌並行，並將於2009年12月在哥本哈根聚集以確定後京都的協議安排。公約進程協商係朝向國際間透過長期合作行動以達成全球減量的長期願景，已開發國家同意考慮其國家的適當減量責任與行動，包括量化的排放限制與減量目標，開發中國家則同意考慮要履行可測量（measurable）、可報告（reportable）、可確認（verifiable）的溫室氣體減量責任（MRV責任），同時強調國際社會必須支援其能力構建、技術開發和轉讓與資金的獲得，亦即要提供正向的誘因給開發中國家來執行其減量與調適策略與行動。議定書進程進行的目的則在於達成附件一國家第二期（post-2012）減量目標訂定的協議，此進程將完成量化的減量目標以及第二期的時間跨度（time frame）。

自2008年開始，全球氣候變遷談判的焦點已經從「峇里島路線圖」的「後京都進程」轉換為涵蓋面更廣的「哥本哈根進程」。「哥本哈根進程」的核心問題主要集中在兩個方面：一是要在「共同但有區別的責任」原則下達成共識，促使已開發國家在「京都議定書」第二承諾期承擔大幅度量化減量目標，確保未批准「京都議定書」的已開發國家（美國為主）承擔可相與比較的減量承諾，同時推動主要開發中國家（中國為主）參與減量；二是要保持「聯合國氣候變遷綱要公約」的全面、有效和持續實施，並通過有效的機制協議安排，推動已開發國家和發展中國家在資金、技術轉讓和能力建設支援方面實現的共識，促進全球在永續發展下根據各國國情採取適當的調適和減量行動。哥本哈根會議前夕地主國丹麥氣候與能源部部長海德嘉（Connie Hedegaard）和UNFCCC執行秘書波爾（Yvo de Boer）就共同明白指出：理想的哥本哈根協議必須達成明訂四件事項：（一）工業化國家高企圖心的2020年溫室氣體減量目標；（二）開發中國家限制溫室氣體排放成長的計畫；（三）富國資助窮國因應氣候變遷的清楚短程至長程計畫和（四）一個管理和分配前述資金的架構。

回顧以往談判的歷程可以總結的說，各主要氣候變遷的談判集團立場差距南轅北轍彼此攻防激烈，從光譜的極左邊是島嶼聯盟的強烈減量要求，不僅要求追究歷史排放責任亦要求衝擊的損害賠償，對已開發國家提出要回歸到350ppm的大氣二氧化碳濃度標準，對開發中大排放國亦要求訂出BAU減量指標，而光譜的右邊則是傘型集團的立場，強調的不是歷史責任而是祖父原則（grandfather law），要求未來的新興開發中排放大國亦要訂出量化的減量標準，居中的則是歐盟與開發中國家聯盟，主張減量的立場遵守UNFCCC的「共同但有區別」的減量責任，同時已開發國家要以技術與資金來援助開發中國家進行減量與調適。然而如何在這些迥異的立場中折衝出一個大家都可以接受的原則，進而訂出全球性的協議，難度之高可以預見。

哥本哈根全球氣候協議的達成成功與否？除了要遵守公平正義的原則外，還必須同時能滿足環境有效和符合經濟效率的原則，否則亦不算成功。就減量而言，目前京都議定書下的清潔發展機制CDM的設計看似公平但就無法滿足環境有效與經濟效率的原則，除了其附加性的困難認定外，計畫程序交易成本的高昂與價格資訊的不全也是其致命的弱點，此外，以全球性的觀點來看，CDM的本身亦無法造成全球性的實質減量，它只是替代了附件一已開發國家部分的減量配額，換言之，任何CDM所產生的碳信用額度，都會導致附件一國家增加相同額度的排放，而違反了全球性的附加性原則。此外，在現行大規模的CDM市場的買賣誘因下，也導致很難要求開發中國家能做出量化減量目標，因此現行的CDM制度在環境有效性與經濟效率性方面哥本哈根會議上必須重新修正設計。

就減量配額分配而言，各個集團的立場相當分歧，光譜的左邊要求的是追究歷史排放責任的「人均累積排放原則」，而光譜的右邊則是，依國情與排放歷史的無償免費配額的「祖父原則」，「人均排放」或「混合人均排放與祖父原則」則是現行多數國家可以接受的看法，歐盟與傘型集團的國家近年來亦已揚棄祖父原則，主張在一定的期程下由祖父原則透過收縮與收斂（Contraction and convergence）可以過渡到人均原則，而許多開發中國家也同意了人均原則，因此在民主多數決的情況下應該是可以找出一條減量路徑來符合已開發和開發中國家「共同但有區別」的減量責任。而在控制全球暖化的減量總量目標方面，由IPCC的科學報告國際上已經達成共識，即全球平均溫度不可比工業化前高出攝氏兩度，亦即維持大氣中溫室氣體濃度於450ppm的水準，換算成減量時程則是到2020年時全球溫室氣體的排放應比1990年降低25-40%，2050年時降低50-85%，目前尚無共識的則是如何按「共同但有區別」的原則來分配世界各國的減量責任。在減量與調適的財務負擔方面，已開發國家雖然同意支援技術與資金，但與開發中國家所需的數量卻差異甚大，如何彌平這個缺口，可能也需要一些共識的達成透過協議成為強制性的MRV規範，方能為島嶼國家和開發中國家所接受。

以排放的絕對數量和在全球政經地位以及地緣政治上的重要性而言，美國與中國是兩個最大也是最重要最關鍵的「氣候囚犯」，要如何突破這兩者的心結，讓兩者能欣然同意合作一同減量造福人類，接受「共同但有區別」的減量責任，有賴兩者的智慧與彼此間充分的溝通。此次的亞太經合會 （APEC） 墨西哥總統卡德隆與澳洲總理陸克文牽線安排，就邀請歐巴馬總統與中國國家主席胡錦濤共十九個國家，舉行了一場氣候變遷會議，期盼能藉此消除兩者的歧見，但似乎仍不見樂觀的結果出現，且隨後的三天歐巴馬訪問中國，除了會談經貿與幣值匯率議題外，氣候變遷也並未成為主要的議題。若是未來全球性的協議架構能建立於過去已有的基礎上，將過去的不當的制度加以修正，已開發國家能主動積極的承擔增加減量責任並支援提供開發中國家減量與調適所需的資金與技術，同時主要發展中國家亦能主動承諾參與有效減量，那麼在此次哥本哈根要達成成功的全球性的氣候協議是有可能，但非常遺憾事與願違。

哥本哈根會議結果

此次哥本哈根會議的功敗垂成，除了「中」、「美」意見的分歧和彼此攻詰與各自對減量承諾的困難與無心外。究其原因，氣候變遷問題本身的囚徒困境特性，還摻雜著錯綜複雜的全球性、長期性、滲透性、不確定性和不可逆轉等性質。這些複雜的特性加上氣候變遷衝擊背後的全球利益重分配關係變化，以及各種利益集團與地緣政治上的合縱連橫，都使得此次哥本哈根會議最終無法達成環境上有效的、政治上公平的以及經濟上有效率的全球具約束力之協議。

此次會議決議形成的過程，並非經過透明與民主的程序，在減量方面難以達成協議的主因可歸咎於中、美兩國無心減碳，而協議的成敗又非得靠這兩個囚徒的彼此善意與減量決心默契，可惜的是哥本哈根最終不具約束力的協議顯示了中、美追求自身的利益終究戰勝了追求全球利益的決心和良心，他們彼此在談判時彼此攻擊又無法拋出讓對方有善意回應的談判策略和誘因，在在都顯示出兩國根本無心有效減碳，反而基於自身的利益彼此非常有默契的讓此次會議失效，雖然最終溫家寶總理表示，中國在減量透明度方面可以讓步（這是美國在談判中一再堅持的對中立場，也一直是美國不願減量的藉口），但會議已近尾聲各國已無心再談，美國等已開發國家又進一步提出中國要有排放上限的條件，而美國自身卻完全不願進一步減量，在兩方無法彼此讓步下，這已是對會議無法成功的蓋棺論定；而在南北傳統利益的衝突下，已開發國家與開發中國家對氣候變遷相關資金協助規模與資金管理機制的意見巨幅差距也使得此次會議無法有效達成協議，最終也只能誠如歐巴馬總統所說的朝向彼此同意的方向邁進一小步（對全球而言，其實是後退了兩大步：沒有達成分配各國的減量目標，也沒有達成對調適與減量機制的MRV共識）。哥本哈根會議這種達成不具拘束力協議的結果，短期而言受益的國家集團主要包括JUSSCANNZ傘型集團及77國集團與中國、石油輸出國家和歐盟，受損的國家主要集中在島嶼國家及中美洲國家集團和非洲國家集團。但長期而言，在氣候變遷加劇的衝擊下所有國家都將是受害者。

UNFCCC經過了在哥本哈根Bella Center長達二個星期的反覆協商談判，各國在會議結束時（12/18深夜）卻透過中、美、印、巴西、南非等國的秘密協議，勉強達成不具約束力的哥本哈根協議（Copenhagen accord），協議中同意採取全球性不具約束力的行動，以對抗氣候變遷。哥本哈根協議表面上獲得了主要已開發國家與開發中國家的認可。未來它或許將促使世界各國採取更強有力的國內行動，來對抗氣候變遷。

哥本哈根協議的內容主要包括：控制全球升溫在攝氏二度以內、所有國家都必須採取行動對抗氣候變遷、以及提供即時與長期的財務援助，幫助那些高脆弱度且最可能受氣候變遷衝擊危害的國家進行調適與減量。

哥本哈根協議要求未來能完成下列工作的協議：

•  每一個國家都必須列舉清楚，自己採取了什麼樣的行動來對抗氣候變遷，這包括已開發國家對減碳做的各項財經承諾，以及開發中國家所採取的行動。

•  採用實際的監督與透明化的機制，以確保減碳目標的落實，同時開發中國家每二年必須報告執行度。

•  已開發國家在未來三年將提供三百億美金（每年一百億）的資金，用來協助貧窮國家進行氣候變遷沖擊調適與推動溫室氣體減量措施。

•  要求已開發國家對開發中國家共同提供長期的財政支持，在二０二０年時，每年須提供一千億美金的資金。

聯合國UNFCCC需在未來二年內盡力將哥本哈根協議轉化為具有法律強制約束力的協約。

由這次的哥本哈根會議協商過程顯示，想要在這麼複雜與重要的議題上達成有效協議，需要極大的努力，同時需堅持會議程序透明且保持民主的過程極為重要，否則就會像此次會議，會由少數共同既得利益者（中、美、印、巴西、南非等國）所把持，尤其是中、美兩國目前的排放早已分居世界一、二名，人均排放也都已超出世界平均水準，要靠其本諸良心共同減量制訂出全球性且具拘束力的氣候協議，根本是對囚徒累犯要求其立刻改過向善的緣木求魚之奢想，而由此所產生的最終決議定然會違背全球的利益，檢驗前面所提的理想的哥本哈根會議決議所應達成的四大事項，實際上卻連一項都無法達成，還必需靠未來的全球氣候會議彌補。因此，此次可以總結的說：哥本哈根會議是非常失敗的。未來UNFCCC仍有很長的路要走，包括要確保能得到對每一個國家都有法律約束力的決議結果。從現在起到明年的一月三十一日，各國必須正式登錄他們的減量承諾，明年在德國與墨西哥的後續氣候會議情況將是可供觀察的指標。

哥本哈根會議對我國的衝擊與因應

哥本哈根會議雖然無法達成有效的減量協議，我國仍將面臨氣候變遷在減量與調適兩方面所帶來巨大的衝擊，作為一個高所得的新興開發中工業國，我國的溫室氣體排放無論在人均排放方面或歷史軌跡排放總量方面，都居世界前茅，在每年全國排放量仍然以近乎經濟成長率的幅度增加下，能源消費也一直不能與經濟發展脫鉤， 目前的排放高出了世界平均人均排放水準三倍有餘，這些數字的後面在在都說明了我國的經濟高耗能產業結構、不彰的能源效率、化石能源的過度依賴以及人民生活食衣住行育樂的過份浪費能源，因此未來若當全球減量協議通過時，試問我國要如何的進行大幅減量而又不傷害到經濟發展？

然而減量終究是不可避免的世界趨勢，坐以待變（wait and see）一直是我國決策者過去面對減量的態度，此無非是認為讓別的國家先進行減量我們搭白車就是佔便宜的心態，同時也不會傷及國內耗能出口產業的短期競爭力而影響經濟，如果搭白車沒有後遺症，或許在全世界尚未達成有效協議前，的確坐以待變是一個理性的策略，但殊不知搭白車的苦果便是我國各行各業乃至於人民與社會都落入高度依賴碳排放的惡性循環中無法自拔而不自知，當世界已在改變，朝向低碳經濟發展的道路前進時，我們必將被揚棄在後，到時要進行大幅減量將會付出更大的轉換成本，也失去了利用氣候變遷發展所帶來的機會。要如何因應呢？當然是要進行決策與行為方式的立即徹底調整，不但要改變過去經濟發展掛帥的思維更要轉型成為注重環境與經濟平衡的永續發展方式，要調整我們的能源結構，更要進行產業與人民的作業活動方式的調整，使我們能朝向低碳生活型態邁進，而這些調整最符合經濟效率與環境有效的方式就是賦予碳排放應有的價格機制，透過有效的碳稅或能源稅適度搭配公平有效率的碳排放交易制度，以有效的碳價格訊號來誘導調整全國低碳行為的逐步擴散。