五大軸線，建構馬英九兩岸政策

兩岸關係的突破，是馬英九競選政見的核心，也是上任後最戮力推動、取得最大成效，卻也引發最多爭議的政策。經過一年的實踐，我們可以勾勒出馬英九兩岸政策賴以成功、卻也不免引發爭議的五大軸線。

軸線一：戰略模糊．雙方各自表述

相對於民進黨奉行兩國論的「戰略清晰」，馬英九是某種程度的「戰略模糊」。在就職談話中，馬英九說出「我們將以最符合台灣主流民意的『不統、不獨、不武』的理念，在中華民國憲法架構下，維持台灣海峽的現狀。一九九二年，兩岸曾經達成「一中各表」的共識，……我們今後將繼續在『九二共識』的基礎上，儘早恢復協商」這段話，這是他兩岸戰略的基調。恪遵中華民國憲法體制、現階段不統不獨不武、確立「一中各表的九二共識」，是其中清晰堅定的部份。「九二共識」成為兩岸互信、兩會復談的最重要基礎，而「新三不」和「一中各表」則模糊了最具爭議的主權與國家定位問題，卻也在現階段的兩岸關係中創造出新而寬廣的空間。

這樣的模糊空間表現在很多地方：雙方多談「九二共識」，而少爭究竟是「一個中國」還是「一中各表」；高層會面時的相互稱謂；兩岸航線的定位；兩會參與談判人員「以官扮民」；簽署的各項協議在主管機關、法律用語，甚至是年份問題上的安排等等。其實，台灣成為WHA的觀察員，不也迴避、模糊了「究竟是哪種觀察員」的問題？

軸線二：等邊三角．平衡大國關係

國安會秘書長蘇起曾說過，要了解兩岸關係，必須要同時抓住三個角（美中台各自內部因素）和三個邊（兩岸關係及美國與台海雙方關係）共六個因素。台灣長期處在兩大強權中間，如何拿捏角色分寸，創造生存發展的良好環境實屬不易。李登輝的康乃爾之行，讓兩岸關係出現重大逆轉，陳水扁執政後期轉進冒進台獨路線，不但沒創造更大國際空間，反而使美中聯手約束台灣。在這種國際格局下，台灣的自主意志很難伸展，的確並非公平合理，卻是嚴酷而必須面對的現實。

馬英九上台前後，不管是中國的崛起，還是美國的金融危機與政黨輪替，都顯示國際形勢出現了微妙變化，政府在平衡大國關係上頗具難度，敏感的軍售問題就是一例。就職演說中，馬英九先提台美關係，再處理兩岸關係，更強調「將編列合理的國防預算，並採購必要的防衛性武器」。但新政府上台沒兩個月就傳出美國凍結對台軍售消息，引發不少爭議與揣測。如今看來，軍售議題顯然沒有過度挑起台中美三方的緊張關係，也未根本損及台灣利益。

持平地說，相較於民進黨時期，馬政府執行的可稱是「親美不反中」的平衡路線，目前政策不過是「兩岸經貿關係正常化」工程中的必備內容，還談不上「過度親中」，美國官方的基本政策也還是「鼓勵兩岸對話」。連曾對馬政府兩岸政策表達疑慮的日本學者，在三次江陳會後都表示「兩岸的接近不再像剛開始那樣令人迷惑不安，若維持現在的經濟交流，是不會令日本不安」。

軸線三：摸索活路．兩岸牽動外交

在三角問題處理基本妥當下，兩岸關係的發展將可以捲動台灣在外交與內政各方面的前進。一年來，馬英九出訪、現有邦交國維持（巴拉圭、薩爾瓦多）、APEC台灣領袖代表、加入聯合國與世衛組織等議題，無不一再考驗從兩岸關係著手、為台灣解套的活路外交政策。

實踐是檢驗真理的標準，金錢外交的中止、台美互信的重建、新斷交國未再出現、前副總統連戰參加APEC以及成為WHA觀察員等，都顯示活路外交不是沒有成績。當然問題與隱憂還是很大，若說以「中華台北」成為WHA觀察員完全沒有損及國格，其實是自欺欺人，WHA之例能否成為可遵循的模式，也還有很大的困難。要使中共當局徹底轉變立場，放手讓台灣開拓國際空間，更幾乎是不可能的任務，何況中共內部在對台政策上也不是沒有分歧。

問題的關鍵在於，如果我們的目標是務實、靈活地擴大實質的國際參與空間，在國際現勢下，活路外交大概是唯一的道路。從與新加坡簽定FTA和推動加入WHO的做法來看，以往民進黨政府的目標主要是藉由加入國際組織（或簽訂協定），來彰顯主權國家的地位，在名稱和會員資格上相當堅持。兩種策略各有其價值，其實未必有絕對的好壞之分，甚至能起相輔相成的作用。重點在於政府能否堅定、清楚的說明外交政策的基本目標，並盡量求取社會共識。

軸線四︰經濟掛帥．繞過政治分歧

活路外交可說是馬英九政府務實面對當前國際局勢時，所選擇的對外政策，在兩岸關係上選擇「先經濟、後政治」，則是務實面對中國這個巨大經濟體的結果。打開馬英九一年來在兩岸關係上的成績單，最具突出表現的科目自然是經貿領域，即使是文教交流等方面的開放政策，其背後也往往是經濟利益在驅動。這些政策大致上都獲得了兩岸、美、歐等地大企業的歡迎。當然，一年下來，「先經濟、後政治」的盲點也越來越明顯。

首先，幾乎所有重大的經濟議題都不可能不涉及政治問題，從直航航線、貨幣清算機制、陸資來台，到ECFA皆然。現在兩岸間的「創造性模糊」繞開了許多政治爭議，卻不太可能永遠迴避。其次，兩岸關係即使在現階段以經貿議題為主，都還是躲不掉政治問題。台灣加入WHO的問題是其一，胡六點中拋出的「國家尚未統一的特殊情況下的政治關係」、「建立軍事安全互信機制」、「協商正式結束兩岸敵對狀態，達成和平協議」等，更都是急不得卻也無法長期拖延、談判困難度高、國內爭議大的政治難題。

若說「先經濟、後政治」有其合理性，主要就在於一方面兩岸間可在經貿談判上累積更厚實的互信基礎，一方面透過政策實踐的結果，化解民眾對兩岸關係發展的疑慮，一方面朝野政黨和公民社會也能爭取時間空間，積極對話、良性辯論，在兩岸政治關係這個敏感問題上不斷尋求內部共識的建立。「先經濟、後政治」的實質，應該是要積極的為兩岸處理政治分歧創造各方面的條件，而非消極的拖延。

軸線五︰多軌並進．建立溝通機制

一年來，兩岸進行了三次江陳會，簽署了八項協議（外加一項會談紀要），發表了一項關於陸資的共識，一年的進展遠遠超過了八年。在這過程中，兩岸透過了多條軌道進行溝通互動。其中，最具爭議的是二OO五年連胡會搭建的「國共平台」，這條軌道引發了「國共密談」、「凌駕一軌」、「權力競逐」的疑慮和糾葛，不過也的確是兩岸得以復談、台灣得以參與WHA的重要推進力量。

另一方面，媒體焦點往往集中在兩會代表的預備性磋商與正式會談，其實在鎂光燈之外，主要是由兩岸相關業務的主管官員先進行多次「業務溝通」，初步敲定各項協議草案後，再端上會談檯面。這種類似「官方對官方」的模式，有別於以往由兩會或民間組織搭建平台的方式。如果再加上兩岸國安等相關部門智庫的交流對話，兩岸間已經形成「海基海協」、「主管官員」、「國共兩黨」、「雙方智庫」多軌並進、全方位溝通的機制，只要各軌間能夠定位明確、成功整合，對於雙方全面而準確的相互理解、溝通歧見是能起正面的作用。

和陳水扁在兩岸問題上的缺乏中心思想，在新中間路線和冒進台獨路線間反覆擺盪相比，馬英九的兩岸政策雖然仍遇到強力的反對聲浪，但至少清晰、穩定而較具一貫性，而這正是當前爭取兩岸關係和平發展時所亟需的！