全球化與弱政府

［鄭永年］ (2012-05-01)

 
在經濟全球化衝擊下，西方正發生著嚴重的政治危機。在蘇聯解體之後，西方普遍盛行樂觀主義，於是出現了福山的《歷史的終結》理論，認為基於自由資本主義經濟之上的民主政治，是人類可以找到的最好的製度。但現在很少人再可以這麼說了，西方學術界和政界的很多人趨向悲觀。一個可以觀察到的現象就是，在這一波全球化到來之後，在世界範圍內出現弱政府現象。不管什麼樣的製度背景，無論是民主還是權威主義，無論是單一制還是聯邦制，弱政府是個普遍現象。

在北美和歐洲，這些傳統上被定義為民主的國家，現存的民主已經難以產生一個強政府，甚至有效政府。在阿拉伯世界，社會抗議運動（一些人稱之為“民主化”運動）不斷癱瘓著一個又一個政府。在亞洲，日本政壇的不穩定盡人皆知（六年裡產生了五個政府）。泰國、菲律賓、馬來西亞等國家都面臨政治穩定的不確定性問題。

全球化如何弱化主權國家的政府？西方比較典型。全球化在西方首先發生，其出現的問題具有標誌性。從上世紀80年代開始，西方就有很多學者開始觀察到，經濟全球化對主權國家的挑戰。實際上，正如本欄上週所討論過的，經濟主權的消失已經弱化了主權政府。我們所提到的所有要素，例如經濟道德的消失、就業的困難、稅收的減少等等都在弱化著主權政府。如果這些是經濟面的因素，那麼西方民主的轉型更是弱化著主權政府。

歷史地看，西方的民主已經經歷了三個大的階段，或者說經歷了三次大的轉型，而每一次轉型都不是強化政府，而是使得政府更加弱化。

西方民主的三大轉型

在西方民主的歷史上，第一波民主化可以說資產階級的民主化。在民主化之前，西方大多是君主貴族政權。資產階級是第一個有能力和君主貴族分享權力的社會群體。第一波民主就是馬克思所說的資產階級民主，也就是精英民主。在資產階級民主階段，民主和資本主義經濟制度配合得非常好，即政府和資本之間的關係很融洽。誠如馬克思所指出的，政權本身是資產階級所產生，前者是後者的代表。從經濟形式看，這個相當長的階段屬於原始資本主義階段。政府和資本往往站在一起，對僱傭工人（勞動者）進行剝削。這種“人吃人”資本主義可以從馬克思、狄更斯、雨果等等作家的描述中看得非常清楚。

第二波西方民主化的動力是工人階級。資產階級為了利潤，大力發展產業，到處拓展市場。結果，不僅創造了大量的財富，而且也培養出一個龐大的工人階級或者無產階級隊伍。這個階級早期受資產階級的剝削，但隨著其組織化程度的提高，其“人口”力量越來越強大。他們開始要和資產階級分享權力，要求改善勞動條件，提高工資等等。工人階級運動開始發揮政治影響力。工人階級運動的崛起，為西方民主引入了巨大的變化動力。

首先是西方民主開始從原先的精英（資產階級）民主向大眾民主轉型。工人階級憑藉其“人口”的力量，要求政治參與，要求普選權。繼資產階級之後，工人階級也變成進入了政治過程的社會群體。其次，促成了勞動關係的變化。之前，政府和資本結合在一起，對勞動者進行剝削。工人階級崛起之後，政府開始和資本分離。這種分離符合資本和勞動者雙方的利益。對資本來說，這種分離有利於政府在勞資雙方做一個比較中立的角色，來緩解勞動和資本之間的衝突，調和兩者之間利益。這尤其表現在法團主義（corporatism）的製度安排上。

第三，政府和資本分離也促成了西方政府對經濟的監管制度（regulatory regime）的確立。這一點很重要。在原始資本主義階段，資產階級唯利是圖，根本不顧工人、消費者、社會的利益。今天在中國發生的一​​切現象，也曾經在西方長期存在，環境污染、工業事故、毒食品等等。但隨著政府和資本的分離，政府開始有條件來確立制度，規制資本的運作。很顯然，一旦開始分離，政府開始把權力基於工人的選票之上，從而至少減少了政治權力對資本的依賴。沒有這種分離，沒有工人階級對政府權力的支持，西方規制型政府不可能產生。

第四，在社會制度上，西方開始從原始資本主義向福利制度轉型。資本的唯一目標是利潤。西方從原始資本主義到福利資本主義的轉型，不是資本本身的邏輯，而是西方政治和社會改革的結果。工人階級運動扮演了主要角色。社會主義產生於西方是有其道理的。社會主義運動的目標是確立社會制度，包括社會保障、醫療、教育、公共住房等等。當然，這些社會目標並不是一步到位的，而是通過長期的發展而得到確立的。最初的社會主義運動也只局限於最低勞動保護、工資等方面。如果說資本主義的發展為西方確立了一整套市場製度，社會主義的發展則為西方確立了一整套國家社會制度。

馬克思說資產階級是自己的“掘墓人”。這話只說對了一半。資產階級產生和培養了自己的競爭者，即工人階級，但工人階級並不注定要成為資產階級的“掘墓人”。在資本主義先發展的國家，工人階級的崛起不僅沒有“埋葬”資產階級，反而拯救了資產階級，促成資產階級向另一個方向發展，即人道主義的資本主義。社會主義運動導致了社會制度的確立，保障了工人的基本利益，從而保障了社會的穩定；社會的穩定反過來為資本主義的進一步發展提供了社會基礎。同時，資本不再單純依賴於對工人階級的高強度的剝削，而是轉而依靠技術和管理創新。工業資本主義技術和管理水平的提高，也促成了工人從簡單的勞作轉型成為技術工人。在這一過程中，昔日的無產階級轉型成為中產階級。社會制度和中產階級便是消費社會的支柱或者基礎。這樣，西方的經濟也具有了充足的發展動力。

“通往奴役的道路”

但是，在後發展中國家，包括俄國和中國，工人階級則的確成為了資產階級的“掘墓人”。在這些後發展國家，國家政權並不像先發展國家那樣，在資本​​和勞動之間充當一個協調者，而是和勞動站在一起。國家政權和勞動的一體化構成了巨大的力量，消滅了資本和資本賴以生存的市場。當然，在這些國家，資本的力量本來就不是很強。消滅了資本之後，這些國家不可避免地走上了日後的“計劃經濟”的道路。但是，在消滅了資本之後，誰來發展經濟？消滅了市場，又如何發展經濟？

如日後的歷史所證明的，“計劃經濟”最終走上了經濟學家海耶克所說的“通往奴役的道路”。沒有了發展經濟的主體與動力，貧窮也成為必然。蘇聯東歐和中國的計劃經濟，導致了普遍的貧窮即貧窮社會主義不難理解。社會主義本來就是要使得經濟發展更加公平，更加可持續發展，但貧窮社會主義最後走上了自我毀滅的道路。實現蘇聯模式貧窮社會主義的主權國家，在和西方國家的競爭過程中敗下陣來。而中國自上世紀70年代後期開始重新接受市場經濟，才避免了和蘇聯的命運。

第三波西方民主就是大眾民主。資產階級創造了工人階級，工人階級進入政治過程，這使得西方民主大眾化變得不可避免。之後，各種社會群體包括婦女、少數種族等也通過各種社會運動（例如美國的黑人民權運動）進入政治過程，民主的大眾化過程至少從理論上說完成。現在人們把很多權利和民主化聯繫起來。在歷史上看，的確很多權利尤其是公民的政治權力是隨著民主化而產生的。

不過，我們要注意兩點。第一，很多方面的權利，尤其是經濟和社會權利，在民主化之前已經實現。西方很多方面的社會制度建設發生在大眾民主化之前，甚至在專制主義階段。最明顯的就是法國的教育制度是在拿破崙時代建立的；德國的社會保障制度是在“鐵血宰相”俾斯麥時代建立的。可以說，西方大多數基本國家製度，和大眾民主化沒有什麼緊密的關聯。歷史經驗表明，大部分國家製度必須在大眾民主化之前得到建立。如果不能得到建立，那麼在民主化之後很可能再也沒有機會了。

民主化可以產生巨大的政治能量。不過，這種政治能量可以有效地摧毀現有的製度，但不能同樣有效地建設新制度。歷史地看，民主政治對國家製度建設的貢獻並不很大。我們可以舉美國為例。美國是典型的民主國家，其大部分制度都是建國那一代政治領袖建立的，後來只是修修補補。只有在上世紀30年代大蕭條的時候，當社會經濟的動盪威脅到政權生存的情況下，才利用危機確立了社會保障制度。這次2008年金融危機之後，美國政府也試圖為窮人建立醫療保障制度，但遇到了極大的困難，前途未卜。可能是危機不夠深刻吧！在危機沒有對政權產生足夠威脅的情況下，各方面的力量很難妥協，重大的改革自然很難成功。實際上，民主制度是​​一種極其保守的製度。在民主政治下，各方面的利益都可以得到表達，但要他們之間作重大的妥協則非常困難，因此民主制度非常有利於維持現狀。

民主社會事實上仍不平等

第二，民主政治所給予的權利大多上是理論上和法律上的，而非實際上的。民主政治強調人人平等、自由、參與等等一系列人類所嚮往的原則，但並不是說民主化了之後，這些權利就會自動實現。道理很簡單，這些權利的實現是需要很多條件的。民主政治在法律上保障人人的機會平等，但現實則是不平等的。儘管在民主大眾化之後，原先建立的各種國家製度變得更加平等，對弱勢社會階層有利，但並不是說在實際層面，每一個人的權利真正平等了。民主是用理論上和法律上的平等，掩蓋實事上的不平等的一種制度。正因為這樣，我們可以發現，即使在被視為最民主的國家，不同社會群體也經常通過社會運動的方式要求平等的權利。女權運動和少數種族運動是兩個常見的例子。

大眾民主對西方的經濟和政治產生了巨大的影響。在精英（資產階級）民主階段，政治和經濟體系互相配合，沒有重大的衝突；在大眾民主化的早期，政府開始和資本脫離，向社會傾斜，但政府還是可以超越資本和社會，在兩者之間充當協調人。但在大眾民主時代，政府很快向社會傾斜。大眾民主說到底就是一人一票的選舉民主。對政治人物來說，要得到政治權力，首先就要得到足夠的選票。很顯然，從選票數來講，社會遠較資本來得重要。這使得今天的大眾民主越來越帶有民粹主義的色彩。

在福利國家，大眾民主對經濟的負面影響越來越顯著。民主在很大程度上演變成為福利政策的“拍賣會”。但問題是，誰來買單？西方的政治人物不管自己國家的經濟體已經不能承擔福利負擔，為了選票還得繼續承諾高福利。而大多社會群體則看不到自己的長遠利益，他們也不願放棄任何利益。高福利的錢從哪裡來？向老百姓借錢，向外國借錢，向未來借錢，這些都是西方的方法。高福利是這次歐洲危機的根源。

但荒唐的是，大眾民主也很難建立一個強政府，尤其在全球化時代。如本欄上週所討論的，在全球化時代，政府的稅收政策成為問題。一方面是本國資本全球化，但是政府沒有有效的稅收機制，對流向海外的資本收稅。不僅如此，政府也很難對仍然處於本國的資本者（富人）徵稅，因為一旦稅收過高，會迫使這些資本者流向海外。政府所能做的就是繼續向中產階級徵稅。而中產階在製造業和金融業全球化的影響下，其生活已經相當艱難。政府向中產階徵稅就很難得到中產階級的支持。更進一步，西方民主發展到今天，已經變成一種互相否決的製度。這和民主的保守性有關。因為各種利益都可以被動員，如果在各種利益比較平衡的情況下，誰也成為不了多數，就造成了互相否決的局面。

全球化、資本外流、就業不足、過度福利、弱政府，等等，所有這些問題是西方經濟結構失衡、經濟和政治失衡的結果。這表明西方的經濟和政治制度，又到了一個改革和轉型的新階段。所謂的資本主義危機，就其本質來說，是政治權力危機和國家政權危機。對西方來說，問題的核心是如何重建國家權力？西方化了很長的歷史時間，確立了對產業資本主義的監管體制。現在又需要多少年，來確立對全球化背景下的金融資本主義和製造業資本主義的監管體制呢？建立政府對企業的規制，首先需要一個強大的政府，但是在大眾民主下產生的互相否決政治，又如何建立這樣一個強大的政府呢？

作者是新加坡國立大學東亞研究所所長

文章僅代表個人觀點

歷史經驗表明，大部分國家製度必須在大眾民主化之前得到建立。如果不能得到建立，那麼在民主化之後很可能再也沒有機會了。

《聯合早報網》