中國黨內民主向何處去？

[鄭永年] (2012-05-29)

五年前，中共十七大提出了中國政治民主化的一個公式，即要以黨內民主引導人民民主。這裡所說的“人民民主”就是一般學術界所說的社會民主。這裡有兩點必須加以注意。第一，從發展的過程來說，黨內民主是一個自上而下的過程，而社會民主是一個自下而上的過程。第二，黨內民主，顧名思義，局限於黨內，屬於精英民主，而社會民主是針對整個社會而言的，是大眾民主。

黨內民主引導人民民主或者說以精英民主領先大眾民主這一過程基本上吻合民主發展的歷史和實踐邏輯。大多數發達國家的民主歷史也是如此。民主在西方最先產生和發展，但在兩百多年的民主歷史上，大部分時間實踐的是精英民主，大眾民主只是僅半個多世紀的事情。西方早期，對選舉和被選舉的權利有很多的限制，民主局限於少數社會群體。馬克思把西方民主稱為“資產階級的民主”並不是說掌握政治權力的人都是資本家，而是說，政權代表的是資產階級的利益。西方早期的民主基本上是傳統政治階層（例如貴族）和資本階級分享政權。而“一人一票”的大眾民主是後期才產生和發展起來的，在第一和第二次世界大戰期間得到了快速的發展，二戰之後得到普及。例如美國，儘管是西方民主的象徵，但直到上世紀六、七十年代美國的黑人民權運動才為少數族群爭取到了政治權力，使得美國進入大眾民主政治階段。當然，即使是在大​​眾民主時代，並不是說不是精英政治了。究其本質來說，任何政治都是精英政治。大眾民主時代，對統治精英來說，他們的社會階級（或者階層）基礎從原來的少數擴大到所有合格選民；對大眾來說，他們獲得了參與國家政治過程的權利。

所有政治都是政治精英之間的互動，所以他們之間的妥協非常重要。在民主產生之前，一旦政治精英之間發生利益衝突，不能妥協，政治往往表現為暴力。即使傳統上的王權制度也是如此。儘管王權基於個人和家族，但家族內部的政治鬥爭也經常表現為暴力。而對於要爭取“改朝換代”的社會力量來說，這個過程只​​能通過暴力來完成。

從這個意義上看，民主是一大進步，它使得政治精英之間的互動變得文明起來。民主的本質就是妥協，政治精英通過民主的機製而得以妥協。再者，因為不同的政治精英代表的是不同的利益，精英之間的競爭不僅僅是各種社會利益的競爭，而且他們之間的妥協也表示著不同社會利益之間的妥協。

所以，歷史地看，中國“黨內民主引導人民民主”的提法具有相當的歷史理性。

自下而上的民主有負面政治效應

更為重要的是，這一提法也吻合了中國政治的現實。自下而上的社會民主非常有必要，在中國也已經實行了數十年了，但從實踐層面看，社會民主已經遇到了極大的困難。第一，社會民主往往缺少法律基礎。以鄉鎮選舉為例，到現在為止還不具備法律地位，只是在“試點”的基礎上說才具有“合法性”。鄉鎮一級的直接選舉的“試點”各地都有，但如果不修改法律，直接選舉很難擴展到全國范圍，成為一種新的製度。第二，自下而上的民主有其本身的負面政治效應。這種民主很容易導致合法性下移，即下級政府的合法性遠較上一級政府高。在中國，它還會影響到另外一個重要的方面，即黨政關係。如果政府官員是選舉出來的，而黨的干部則不是，那麼就會產生嚴重的黨政衝突。儘管村現在已經不是一級政府，但村里面黨和村民委員會（政）之間的衝突就很能說明這個問題。村民委員會是選舉出來的，而黨支部則不是。這樣，兩者的衝突很難避免。第三，自下而上的社會民主容易導致政治體系的過度分散。當政治合法性下移的時候，地方就有了很強大的理由來抵禦中央政府。在一些極端的場合，地方民主甚至可以導致國家的分裂。美國從早期極為分散的邦聯體製過渡到權力集中的聯邦制就是為了維持國家的統一。中國上世紀三十年代的“地方自治”和“聯省自治”儘管從中央地方關係的角度來說相當民主，但國家的統一就成為大問題。

上述所有這些因素都在阻礙著中國社會民主的順利發展。那麼多年裡，從制度上說，可以說沒有多大的進展。這些年來，中國的社會民主可以說是處於一個“鞏固階段”。例如在村一級，這些年主要圍繞著黨支部、村民委員會和經濟組織之間的關係、大姓家屬和小姓家屬之間的關係、本地人和外來人口的關係等等在進行調整和製度創新。這個鞏固階段非常必要。在早期，很多人相信選舉制度的引入會導致農村基層自治制度的確立。但實際情況並非如此。基層的問題並非僅僅是選舉問題，單純的選舉產生不了一個健全的治理結構。

在社會民主遇到了極大困難的同時黨內民主則顯現出其緊迫感。在鄧小平最後一代“強人政治”過去之後，黨內的政治生態發生了急劇的變化。主要表現在兩個相關的方面。首先是領導人的產生方式。在強人政治時代，領導層由單純的任命方式產生，黨內競爭無從談起。強人政治之後，政治競爭變得不可避免，也就是說，領導人的產生方式必須變化，從任命過渡到競爭，而製度化的競爭就是民主之本質。第二，強人政治之後，領導方式也必鬚髮生變化。在強人政治時代，儘管也強調“民主集中製”，但很難制度化。只要有強人政治，不管怎樣強調黨內民主，最後還是強人說了算。強人政治之後，集體領導才有了可能。“集體領導”不可避免成為權力頂層的運作方式。

今天，中共十八大即將來臨，外界對黨內民主的關注也越來越甚。很多人都在問，十八大在黨內民主方面會取得多大的進步？全球媒體都從各個角度、各種信息來源猜想著這方面盡可能的細微的變化。不過，實際上，五年前的中共十七大已經進行了比較大幅度的黨內民主實踐，十八大的進步必然會基於十七大的實踐之上。因此，了解十七大的黨內民主過程有助於人們洞察十八大的可能進展。

2007年十七大一結束，10月23日，官方新華社發表了一篇題為“為了黨和國家興旺發達、長治久安：黨的新一屆中央領導機構產生紀實”的報導。因為這篇報導透露了當時黨內民主的實際情況，這裡非常有必要加以部分詳細引述。報導是這樣的：

“這是一張橘紅色的民主推薦票。票頁正面寫著'可新提名為十七屆中央政治局組成人員預備人選的民主推薦票'。 打開推薦票，是一個按姓氏筆劃排列的近200人的名單，他們都是符合中央確定的可新提名為十七屆中央政治局組成人員預備人選條件的63周歲以下正部長級幹部和軍隊正大軍區職幹部，供與會同志推薦時參考。2007年6月25日，下午3時，黨中央在北京召開黨員領導幹部會議，就可新提名為中央政治局組成人員預備人選進行民主推薦。參加會議的十六屆中央委員、候補中央委員和有關負責同志400餘人，每人都領到了一張這樣的推薦票。中共中央總書記胡錦濤親自主持會議，並代表中央提出了可新提名為中央政治局組成人員預備人選的條件。

胡錦濤總書記強調，鄧小平同誌曾經說過：'中國問題的關鍵在於共產黨要有一個好的政治局，特別是好的政治局常委會。只要這個環節不發生問題，中國就穩如泰山。'胡錦濤指出，黨中央決定進行這次民主推薦意義重大。這樣做，有利於選準選好優秀人才。我們黨是一個擁有7000多萬黨員的大黨，在一個十幾億人口的大國執政，肩膀上的擔子重、責任大，必須組成一個政治堅定、奮發有為的中央政治局。同時，這次組成的中央政治局，不僅要能夠勝任領導黨的十七大以後黨和國家工作的需要，而且還要從適應黨和國家事業長遠發展的需要考慮，充實一些德才兼備、年富力強的優秀人才，讓他們在工作實踐中早受鍛煉、加快成長，以保證黨和國家事業後繼有人。

為搞好可新提名為中央政治局組成人員預備人選民主推薦工作，中央政治局常委會和中央政治局先後召開會議，認真審議工作方案，研究確定推薦工作原則、推薦人選條件和結構要求以及參加推薦人員的範圍。民主推薦之後，黨中央就新一屆中央領導機構的組成方案反復進行醞釀，多次聽取意見。在此基礎上，根據民主推薦結果、組織考察情況、本人廉潔自律情況和班子結構需要，提出了新一屆中央領導機構人選建議名單。

2007年9月27日，中央政治局常委會研究同意了新一屆中央領導機構人選建議名單。10月8日，中央政治局會議審議通過了這份名單，決定提請黨的十七屆一中全會和中央紀委第一次全體會議分別進行選舉、通過、決定。10月21日，黨的十七大選舉產生了第十七屆中央委員會和中央紀律檢查委員會。10月22日，黨的第十七屆中央委員會召開第一次全體會議，選舉產生了新一屆中央領導機構。”

——這個報導透露出幾個重要的信息。首先，中共的黨內民主在強人政治之後，一直在有計劃地進行，並且至少從十六大開始，黨內民主加速。第二，黨內民主的製度重點在於確立黨內“票決”程序，也就是黨內選舉程序的製度化。第三，就被選舉的領導層來說，黨內民主的重點在於選舉政治局，尤其是政治局常委。這是中國政治權力核心。第四，黨內民主還必須考量到培養新的接班人。就是說，下一代領導人的核心人物必須由這一屆領導人來選拔和培養，以保證政治的穩定、政策的連續性和政策執行的能力。

實際上，1987年召開的中共十三大就在黨內民主方面有了大膽的實踐，即引入了政治局的差額選舉。當時被人們稱為保守派的鄧力群落選，而鄧力群也接受這一事實。這表明，黨內選舉是有好處的。不管如何，人們必須接受票選的結果。從黨內民主的規模和程序確立來說，十七大的黨內民主顯然有了很大的進步。

黨內民主必須超越票決制度概念

那麼，黨內民主的下一步是什麼呢？除了票決程序的進一步製度化和透明化，還能夠做什麼呢？

票決和票決的程序很重要，這一點在所有的民主和選舉理論中已經說得非常清楚。不過，黨內民主要深化，必須超越票決制度的概念。也就是說，黨內民主不僅僅是票決制度。票決只是一種工具，即產生領導人的工具。但黨內民主不僅僅是要選人，更重要的是要選政策。領導人很重要，票決就是要選拔或者選舉有能力的人。政策更為重要，候選人的政策意向和其執行能力極為關鍵。從理想層面來說，民主競爭是不同政策之間的競爭，而非人的競爭。人的競爭主要是關乎特定的候選人有沒有能力來實施其政策。

無論從對人的選舉還是政策的實施，中國的黨內民主還有巨大的發展空間。民主作為一種治理結構，不僅僅是選舉。如果僅僅側重於選舉，民主會導致無窮的負面問題。如果光強調選舉，那麼黨內民主最後可能會演變成庸人政治，那些能夠討好政治同仁、官僚同仁的候選人必然受到歡迎，而那些真正能夠做些事情，但要得罪很多人的利益的人則會處於非常不利的地位。從各國民主實踐來看，民主經常顯現出其極端保守性，也就是說，民主往往成為各種利益維持現狀的工具。各種利益推選出最保守的候選人來維持現存利益格局。而這是目前的中國所必需避免的。中國需要的是改革和進取，而不是維持現狀。或者說，一種意在維持現狀的黨內民主不是人們所期望的；相反，黨內民主是要產生一個有能力改變現狀的領導集體。

在另一端，如果光強調選舉，黨內民主也容易出現民粹主義的傾向。民粹主義會在兩種情況下發生。一種是因為黨內民主產生了過多的互相制衡，領導層的改革進取變得不可能，那麼一些領導人可以採取面向人民的辦法，通過獲取人民的支持來引入變化。這種做法很容易造成民粹主義。第二種情況是一些領導人以所謂的“民意”來求得其個人政治資本，而忽視地方的長遠利益和國家的整體利益。在一些地方，這種現像已經相當明顯。

要減少和控制庸人政治和民粹政治，黨內的政策辯論變得非常重要。庸人政治和民粹政治往往是一體的，庸俗政治人物不能用有效的政策來獲得政治支持和合法性，就訴諸於討好其他官員、討好社會的短期利益的方法。黨內政策辯論因此必須注意到政策的可持續性。在任期制下，很多領導人都傾向於追求眼前和短期利益，而忽視社會的長遠利益。同時，政策辯論也需要具有公開性，讓老百姓知道領導人要做什麼。黨內政策辯論實際上可以成為黨內民主和社會民主的關聯點。

黨內民主還有一個非常重要的領域就是領導結構的頂層設計問題，也就是一些人所說的“頂頂層”設計。例如，近年來，人們越來越注意到政治局常委的規模問題。政治局常委擴大和黨內民主有關，但過大了就很難產生效率和明確的政治責任。任何政治制度下，政治責任是最重要的。常委過大，權力就會過度分散，不能有效協調，政治責任就會變得不明確。怎麼辦？如果規模不能縮小，那麼可以引入委員會制度，根據功能成立幾個委員會，常委不僅要有分工，更要交叉任職，以形成全局觀和責任。

無論就中國文化還是具體政治現實來說，黨內民主引導社會民主必然是中國民主化的一個大方向。同時從實踐來看，中國也在形成一種統合中國傳統的“賢人政治”(meritocracy)和西方的民主政治(democracy)的製度。賢人政治就是選拔，而民主政治就是選舉，中國在把兩者結合起來。就整個社會來說，黨內民主就是做好選拔。從長遠來看，黨內民主就是要選拔出一個好的候選人群體，然後再交給社會進行選舉，從而實現社會民主。如果黨內民主不能結合社會民主，選舉就會成為精英之間互相投票的封閉政治遊戲，民主就會演變成一種極其保守的機制。很顯然，從黨內民主的發展、鞏固和完善，再到黨內民主與社會民主的結合，中國還有很長的路要走。不過，這個方向非常有助於中國探索一條能夠超越西方單純強調票決的選舉民主的民主化道路。

作者為新加坡國立大學東亞所所長

文章僅代表個人意見

《聯合早報網》