中國何以可改革成為一個清廉的國家？

鄭永年 　(2012-04-03)

　　今天用這個題目來討論中國的腐敗問題，至少有三層含義。第一就是要承認中國目前存在的腐敗情況；第二，中國可以成為清廉國家；第三，從腐敗到清廉是要通過改革。

　　今天中國官員的腐敗狀況不用多說。簡單地說，腐敗已經發展到令人髮指的程度。腐敗的方式層出不窮。如果其他地方缺少創新，但官員在腐敗方面的創新則是世界一流的。腐敗的層級也越來越高。這些年，每年都有一些部級幹部的腐敗案。腐敗的規模更不用說了，從八十年代的幾萬、幾十萬已經發展到今天的百萬、千萬、幾個億，甚至幾十個億、上百億。實際上，很多腐敗案例已非正常人所能理解。

　　人們對中國腐敗情況的認識是很清楚的。中國歷屆領導人都一而再、再而三地強調腐敗會導致“亡黨亡國”。中國老百姓對腐敗也深惡痛疾，很多社會抗議運動，或者中國所說的“群體性事件”都和不同層級的官員腐敗有關。外界的認知也差不多。“透明國際”組織的每次有關腐敗的調查報告，中國總是被視為是其中一個最為腐敗的國家。腐敗也已經極其嚴重地影響了中國的國際形象。這些年來，中國政府致力於推動中國在國際社會的軟力量。對很多國家來說，人們非常羨慕中國的發展成就，也想學中國的經驗。然而，一旦當他們看到中國腐敗的情況，就令人止步了。不管窮國家還是富國家，人們對腐敗都是極為憎恨的。

中國陷入“腐敗陷阱”？

　　中國是否已經陷入人們所說的“腐敗陷阱”了呢？從一定程度上說，中國的確進入了“腐敗陷阱”。腐敗已經成為一種廣為接受的官場文化。儘管很多官員也痛恨腐敗，但一旦身處官場，就必然腐敗，無論是主動的腐敗還是被腐敗。有人說，官員不腐敗，就不能展開工作。如果是這樣，情況就真是很糟糕。的確，執政黨領導層每天都在強調反腐敗，並且反腐敗的力度越來越大，但腐敗仍然每況愈下。越反越腐敗，這是人們所深刻擔憂的，也使得很多人趨於悲觀。

　　但如果從中國以往的歷史經驗和國際比較來看，擔憂是必須的，悲觀主義則沒有必要。很多國家也經歷過很長的腐敗歷史，甚至更為腐敗。從這個意義上說，腐敗的出現不足為奇。只有有人的地方，就會發生腐敗。人類歷史上，不同國家在不同的發展階段，都會出現各種不同的腐敗狀況。問題是如何應對腐敗？一些國家因為沒有有效的應付腐敗措施，陷入腐敗陷阱。在這些社會，腐敗儼然已經成為其文化和制度的一部分。專制時期腐敗，民主化了之後也同樣腐敗。非洲、拉丁美洲和亞洲的一些國家和社會就是這樣。但更多的國家，通過各方面的改製，遏制了腐敗，建立了清廉政府。西方很多國家是這樣，香港和新加坡也是這樣。如此看來，中國也同樣面臨兩種不同的命運。如果能夠制定有效的舉措，遏制腐敗，國家有可能變成清廉；反之，如果找不到有效的方式，腐敗一直橫行下去，也就會像一些社會那樣陷入腐敗陷阱。

　　也就是說，清廉國家不是從天上掉下來了，是人們爭取來的。這裡要強調的是，大多清廉政府是通過改革而來，而非革命而來。很多政權因為腐敗而被推翻，但並不是說新建立的政府就是清廉政府了。革命就是要革掉腐敗的政府，但革命之後的情況又會怎樣呢？中國歷史上一些農民革命後建立起來的政權（哪怕是暫短的政權）也是極其腐敗的。中產階級的革命要好一些，但也不能保證新建立的政權是清廉的。

　　經驗告訴我們，組織推翻舊政府的那個政治群體或者說革命者，都懷有革命理想，在建立政權之初能夠做到清廉。如果這一代懷有革命理想的群體能夠確立有效的制度，這一代之後，政權仍然可能保持清廉。但如果這一代不能建立有效的制度，一旦這一代過去，政府很容易轉向腐敗。但是，沒有一個政權的清廉是一勞永逸的。人性本惡，一旦有機會，人們就會變得腐敗。要保持一個政權的清廉，改革是一項永恆的事業。政權的外在環境變化了，政權就要通過進一步的改革，來防止腐敗和遏制腐敗。

對中國腐敗的幾種看法

　　在討論如何通過改革來建設清廉政府之前，有必要討論一下，中國社會存在的有關腐敗的幾種主要的看法。這些看法是對中國為什麼變得那麼腐敗，以及如何變得不腐敗的討論和分析。

　　看法一是認為，執政黨領導層對腐敗的惡果認識不夠、對反腐敗不夠重視，制度建設不夠。從政策話語上看，執政黨對腐敗不是沒有認識，執政黨領導層已經把腐敗提到“亡黨亡國”的高度。執政黨也很重視反腐敗。這些年來，執政黨每年都會發動大規模的反腐敗運動，每年都會有大量的官員因為腐敗而下馬，而坐牢，甚至被殺頭。不定期的反腐敗運動，已經成為執政黨整治腐敗的最常用的方法。這種方法也經常招致社會批判，認為是超越了法制。

　　再者，也不能說執政黨在反腐敗方面沒有制度建設。較之其他國家，中國反腐敗的機構是最多的。自上而下，從中央到地方，黨的系統有一套，政府系統有一套。反腐敗、預防腐敗、廉政建設等等，名稱和機構多得誰也記不住，搞不清楚。但也很顯然，儘管有強烈的反腐敗意識、反腐敗運動和制度建設，但腐敗還是在惡化。為什麼？這是需要思考的。

　　看法二是懲罰不夠。也有人認為中國官員的腐敗是因為懲罰不夠。這種說法，更不能成立。在腐敗問題上，較之其它國家，中國官員面臨更為嚴重的懲罰，即包括黨紀方面，也包括國法方面。在法律方面，中國很多官員因為腐敗而判死刑。今天社會上在討論要不要取消經濟犯罪的“死刑”問題，但政府不敢輕易取消。實際上，在中國，一旦當官員涉及腐敗，受到懲罰的不僅僅是官員本身，而且也往往包括其家庭，親戚朋友。

　　近年來出現的一種新情況，就是官員的集體性腐敗。在一些案例，整個領導班子捲入腐敗；而在另一些案例，上下級官員捲入腐敗。所以，一旦哪一位官員案發，就要承受另外官員的壓力。很多官員選擇自殺。因此，從各方面來說，中國官員還是面臨很大的社會和政治壓力的。但是，為什麼官員在腐敗問題上，視死如歸，前赴後繼呢？如果連死都不怕，還有什麼可怕的呢？這裡可以提出一個問題：官員的腐敗到底為了什麼？知道案發就要殺頭，家庭成員會受到牽連，為什麼還要如此腐敗？難道官員是為了腐敗而腐敗？難道他們僅僅是為了試探運氣？

　　看法三是道德教育不夠。道德在遏制腐敗方面扮演著極為重要的作用。清廉本身就是官員道德的內在部分。對官員的道德教育不足是很顯然的，因為那麼多官員腐敗表明官德的缺失。但是，這裡的問題也相當複雜。也不能說，中國對官員沒有進行道德教育。嚴重的問題在於這種道德教育的空洞無物。人們往往把一大套非常抽象的意識形態作為道德教育內容。教育者本身就不理解道德教育為何物。這一套、那一套，無論哪一位官員都知道，都可以大談特談，但這些都是說給別人聽的。對說的人毫無約束力，對聽者也毫無約束力。說者和聽者，大家都明白這個道理，但就是誰也不把這個事情說清楚。還有一種道德教育就會回到中國從前的“德治”。“德治”是中國傳統儒家的核心。但“德治”的有效性也是可以質疑的。“德治”傳統上就沒有能夠有效懲治官員的腐敗，拿到現代社會更成問題。

腐敗性質超越道德想像

　　嚴酷的現實是，今天中國的腐敗已經不是道德所能解釋的。腐敗是私利觀念的結果，而一定的私利是可以理解的，也就是說，官員通過腐敗希望過上比別人好的生活。問題在於，現在的官員貪污的數量驚人，幾個億，甚至幾十個億，上百億。不用說一輩子，幾輩子都花不完；一個人花不完，整個家庭花也都花不完。這樣的數量不是道德所能解釋的。這種腐敗是人類理性難以解釋的。所以，從道德教育方面，可以得出兩點結論。第一，道德教育沒有效果。第二，官員的腐敗已經遠遠超出道德範疇。也就是說，我們需要超越道德領域，來尋找遏制腐敗的機制。

　　看法四是沒有民主化。海內外，持這種看法的人居多。這些人都是把清廉政府和民主政治聯繫起來，或者把民主政治等同於清廉政府。很簡單，經驗地看，這個世界上大多數清廉政府都是民主政府，或者說，民主政治至少比專制政府要清廉得多。為什麼民主政治導致清廉政府？這裡有很多方面的原因。首先，民主政治強調政府內部權力的分散與製衡。其中，三權分立是一種制度機制。絕對的權力絕對的腐敗，這是普世現象。要遏制腐敗，就要限制政府權力。其次，民主政治提倡法治。一旦官員出現腐敗現象，必然受到法律的制裁。這裡當然最重要的是司法獨立，保障法律的執行。其三，民主政治是透明政治，官員必須生活在陽光下。透明政治可以預防官員的腐敗。其四，民主政治內還存在著社會對政府的制約。社會力量尤其是媒體，可以對官員產生很大的社會制約。

　　如果從民主政治這個角度來看，人們可以說中國官員的腐敗是因為中國缺少民主：官員手中有太大的權力，既沒有內部分權的制約，也沒有外部社會的制約，同時中國法治不健全，大部分官員生活在修得嚴嚴實實的城堡裡面，缺少陽光。

民主並不一定等於清廉

　　從理論上說，這種觀點非常具有說服力。但從經驗上看，民主政治和清廉政府之間的關係還是需要進一步深入探討的。就是說，民主政治和清廉政府這一等式，在一些社會形態下是成立的，而在另外一種狀態下並不成立。

　　經驗觀察告訴人們，民主政治和清廉政府相關，但前者不能單獨決定後者。至少有其他兩個重要因素，影響民主政治能否造就清廉政府，即社會經濟發展水準和基本國家制度建設。社會經濟發展水準對民主政治的影響是顯然的。社會經濟發展水準低下的社會，政府更容易發生腐敗。舉例說，如果根據西方的主流定義，民主就是開放選舉，那麼人均國內生產總值3000美元的時候可以開放，人均3萬美元的時候也可以開放。但是可以肯定地說，人均3000美元的時候，比人均3萬美元的時候更容易腐敗。

　　西方兩百多年的時間裡，大多數時間是精英民主。從政的要不是貴族（或者政治世家）要不就是資產階級（或者代理人）。這些精英階層的經濟條件本來就很好，他們從政不是為了養家糊口，而是為了維護他們的利益。當然，並不是說這些精英人物就不會腐敗了。相反，西方民主化早期也很腐敗。後來隨著社會經濟的發展，整個社會生活水準的提高，民主政治文化的提升，政府變得比較清廉。不過，今天在大眾民主時代，西方民主在應付腐敗方面也面臨著挑戰。今天，任何人只要能夠得到足夠的選票就能得到政治權力。但對一些人來說，政治職位可能是為了養家糊口。當這個職位不能為其帶來體面的生活的時候，處於這個職位上的人就有了動機去腐敗，或者“尋租”。

　　在發展中社會，民主更是和腐敗聯繫在一起。非洲、拉丁美洲和亞洲的一些國家和社會，儘管早就實現了民主化，就是說，它們符合所有民主政治定義，例如定期的選舉、制度上的權力分立、自由的媒體和社會力量的存在等等，但是腐敗仍然極其嚴重。民主政治和清廉政府的關聯，並沒有在這些社會發生。社會經濟發展水準低下是一個重要的因素。這些國家社會經濟本來就不發達。民主政治的發生，並不是說它們的內部因素已經具備了，而是人為引入的。不過，嚴酷的現實是，西方民主往往意味多黨制度，而政黨往往並不是像西方那樣建立在階級或者階層之上，而是建立在宗族、宗教和部落等因素之上。因為這些社會經濟發展水準低下，蛋糕並不大，民主往往意味著各黨派之間的爭搶蛋糕的政治紛爭。這種紛爭往往是非常暴力的。很顯然，既然民主演變成搶蛋糕之戰，政府官員也往往是極其腐敗的。

基本國家制度建設更重要

　　更為重要的是基本國家制度建設。在社會經濟不是那麼發達的社會，政治腐敗的情況是不同的。這種差異主要是由於制度建設或者制度設計不同而導致的。當然，如果沒有有效的國家制度，社會經濟最發達，也會出現腐敗的情況。無論從西方還是後發展中國家的經驗，法制的發展最為關鍵。近代形式的國家起源於西方，國家建設大多發生在君主貴族統治期間。近代西方中央集權制度的主體是法律制度。也就是說，在民主化發生之前，包括法律在內的基本國家制度要素就已經到位了。當然，在民主化發生之後，這些制度都發生了很大的變化。

　　相比之下，在很多發展中國家，民主政治發生在基本國家制度建設之前。大多基本國家制度都是在大眾民主化發生之前建立的，也就是在中央集權制度和精英民主制度期間得到建立的。如果在大眾民主化之前，這些制度得不到確立，在民主化之後，就很少有可能建立這些制度。這就是今天很多發展中民主社會的困境。民主化發生了，集權制度失去了合法性基礎，也就是人們都接受了民主，但是民主既沒有為他們帶來社會經濟的發展，也沒有早就穩定的社會秩序。低度社會經濟發展、政治紛爭和社會不穩定等現象同時存在。

　　上面的討論說明了幾點。第一，民主政治如果要達到清廉政府，不僅需要民主的制度，更需要能夠支撐這套制度運作的大制度環境，即社會經濟的發展和基本國家制度建設。第二，民主政治和政府清廉之間的關係，並不意味著清廉政府要等到民主化之後才能建立。相反，保障清廉政府的很多制度，必須在民主化之前建立，否則民主化來臨之後就很難建立。需要避免的是民主政治和腐敗政治共存的局面。第三，因此也不排除非民主政府是清廉政府的可能性。無論在理論上還是在實踐層面，這都是解釋得通的。在港英當局時期，香港並沒有什麼民主可言，但香港政府的清廉是世界上出名的。新加坡一直被西方視為不民主或者不夠民主的政權，但也是非常清廉的。

　　以上的討論對人們認識中國的腐敗、探討中國如何建設一個清廉政府有什麼樣含義呢？至少有三點。第一、清廉政府並不是單一制度因素決定的。除了社會經濟發展水準，清廉政府是一項系統的綜合工程。第二、無論是認識腐敗的根源還是探討清廉政府，必須跳出意識形態的束縛。如果從民主政治和權威主義等意識形態出發，就會出現簡單化的“黑、白”觀點，無助於真正認識到腐敗是如何產生的、清廉政府又如何可能。第三、因此我們必須著眼於很多制度細節。在很多情形下，不是大的和宏觀制度例如資本主義和社會主義、民主政治和權威主義決定政府清廉與否，而是這些制度下的微觀制度所為。無論是腐敗還是清廉，和這些宏觀制度並不是互相排斥的。

本文是作者在“廉潔廣州理論研討會”（2012年3月21日）上的演講的第一部分。作者是新加坡國立大學東亞研究所所長，文章僅代表個人觀點。

《聯合早報》