中國實現“大國大外交”幾個條件

鄭永年 　(2010-10-26)

　很長一段時間以來，中國的外交似乎顯現出一種可以稱之為“大國小外交”的特色。無論是領袖外交還是外交官的一般性外交，方方面面都好像在疲於奔命，但鮮有成果。今天，中國外交的各個方面都在面臨巨大的國際壓力。

　　在經濟上，中國對世界經濟增長，尤其是應付危機貢獻巨大，但西方國家則在大肆操作人民幣匯率問題和貿易平衡問題。

　　在軍事安全問題上，中國早些時候提出“和平崛起”和“和平發展”的目標，但周邊環境的安全壓力也在增加。朝鮮半島核武器問題沒有解決的希望，美、日、韓同盟正在強化，原先並不突出的南中國海問題已經躍出紙面。

　　在政治上，西方正在進行新一波更大的“人權”和“民主”壓力。中國很多年前就和西方開展人權對話，但始終處於防守地位，沒有任何反擊能力。

　　在文化上，中國做了很多的努力希望“走出去”；但看來“走出去”的道路並不平坦。形式上走出去了，但內容則沒有，中國仍然沒有自己的文化話語權。

　　中國已經是世界上第二大經濟體，應當出現的“大外交”格局並沒有出現，而今天所面對的“小外交”格局則是中國不應當享有的。那麼，中國如何實現“大國大外交”的格局呢？在國際關係裡，人們常說“外交是內政的延續”，表明一個國家的外交必須有一個內部基礎。內部基礎決定了外交。也就是說，中國如果要實現“大外交”，就必須具備一些內部條件。內部條件包括方方面面，但就中國目前的情勢來說，如下幾方面顯得尤其重要。

缺乏政治高度的外交策略

　　首先就是外交戰線的建設。大外交需要一個強勢外交戰線。在國際政治中，儘管外交很重要，但很多問題往往並非是外交問題，而是政治問題和經濟問題。這些問題經常遠遠超出職業外交家的領域和能力。需要政治家並且是具有國際視野的政治人物來搞外交。這方面中國還不到位。政治家層面都是長期從事國內事務的，對國際事務沒有長期的觀察和思考。這一點也表現在其他國家，因為所有政治都是地方的。不過，在其他很多國家，存在著政治人物可以借重的較為獨立的智庫和智囊人物，中國則沒有。在所有國家，職業外交家是執行家，而政策的調整需要政治人物來做。

　　沒有握有實權的政治人物來從事外交，中國外交的很多政策調整顯得混亂和滯後。僅舉一例。改革開放以來，中國一直強調“外交為經濟服務”。在早期這個政策很成功。但要實現國家利益的最大化，經濟也應當經常為外交服務。西方就有“戰略性貿易”這個概念。西方從來就沒有完全的自由貿易，其貿易總是和其戰略考量聯繫在一起的。而中國沒有這個概念，更不用說政策了。很自然，經濟大國不能轉化成為外交大國。

　　與之相關的是外交資源的整合問題。中國各方面的外交資源都在增加，但沒有整合機制。比如說外交、商務和國家安全部門之間沒有有效的協調。本來應當是國家利益優於部門利益，但因為協調機制的缺失，結果就是部門利益優於國家利益。稀土的出口就是一個很好的例子，由於沒有協調管理，不僅導致國家戰略資源的巨大浪費，更為嚴重的是，自己的資源，但話語權好像在他國手中。這和中國進口澳大利亞的鐵礦石的情形形成了多麼大的對比！

　　再舉一例。中國大陸和台灣的兩岸經濟合作架構協議（ECFA），本來具有很重要的戰略意義，意在促成兩岸的經濟整合和兩岸局勢的穩定。這對國台辦來說很重要。但對商務部來說，其考量可能並不在此。商務部就有可能要用這個協議，來推動東北亞的經濟自由貿易區，因為這個協議不可避免地會對東北亞的一些經濟體（尤其是和台灣的技術有競爭的經濟體）產生莫大的壓力。很顯然，一旦東北亞自由貿易區形成，那麼兩岸經濟合作構架協議的戰略重要性也就消失得無影無蹤了，國家的整體利益也跟著消失。

　　大國大外交也需要一個良好的社會環境。外交是考量一個社會是否理性的最好案例。很顯然，中國社會的一些人仍然缺乏理性。一旦某一個事件發生，一些人就會喜怒哀樂，無窮發洩。在一定程度上說，中國仍然缺乏理性民族主義，但有太多的義和拳主義，動不動就要打打殺殺。這裡就要反思愛國主義教育運動。

　　愛國主義非常重要，它意在培養民眾的國家認同感和國家利益感。從這個角度看，愛國主義教育運動存在著嚴重的缺陷，這場運動激發出了人們對國家的熱情和激情，但並沒有促使人們對國家利益，和追求國家利益方法的理性思考。民族主義的確崛起了，但理性還是缺失。民族主義的最終目標是要把國家利益最大化，但仍然處於一種情緒化層面的中國民族主義，往往使得國家很難追求國家利益的最大化，在一些場合反而是國家利益的最小化。隨著社會的開放，中國社會對外交產生著越來越大的影響。要反思教育和培養理性精神，越來越成為中國大外交的一個社會條件。

從對外關係到國際關係

　　那麼，公共外交呢？公共外交在中國似乎變得越來越顯現和重要。的確，中國外交如果僅僅靠領導人或者職業外交家，很難全面“走出去”，公共外交可以成為“大外交”格局的一部分。公共外交的設想很不錯，但在實施過程中有太多的問題。在很大程度上，與其說是為了公共外交，倒不如說是各方為了分割一塊巨大的經濟利益。無論是媒體還是教育機構，公共外交的設計很差，野心過大，能力不足。公共外交不是群眾運動，運動式的公共外交不但爭取不了人們期待中的軟力量，反而會產生很多“負”力量。外交是一門專業，公共外交也是如此。沒有專業精神和能力的公共外交不足以“增大”中國的外交，而是相反。當然，這並不是說，中國社會缺乏專業能力，而是說，在現行設計的公共外交體制下，體現不出來這種所需要的職業精神和能力。

　　更為重要的是要實現從對外關係到國際關係的轉型。對外關係每一個國家都有，但國際關係則不然。對外關係只考慮一個國家對另外一個國家的關係，而國際關係則必須把自身置于整個國際關係的構架內來考慮自己的利益。任何一個大國如果希望有大外交，那麼就必須超越對外關係，具有國際關係觀。

中國須培養自身的國際責任觀

　　這裡可以舉美國的例子。美國在1890年代就已經變成世界上GDP最大的國家，但在一戰之前，美國只有對外關係，沒有國際關係意識。美國在很長歷史時期裡實行孤立主義，後來長大了、出台了一個針對自己後院的門羅主義，對國際事務並不感到興趣。只是到了一戰期間，美國決定捲入國際事務，美國才逐漸地具有了國際關係觀。經過兩次世界大戰，美國成為了西方世界的領袖。從對外關係到轉型成為一個具有國際關係觀的大國，美國花費了數十年的時間；而國際關係觀的核心問題就是國際責任問題。

　　中國要有大外交，也必須培養自身的國際責任觀。隨著中國的崛起，中國不僅要追求自己的利益，而且也要對整個世界體系負責。如果僅僅對某一個國家負責，那是對外關係。儘管中國改革開放已經三十多年，但“走出去”的時間並不長。中國也需要很長一段時間，來界定和培養中國的國際關係觀。在中國具有國際觀之前，很難有大外交格局的出現。

大國外交最為關鍵的是確立自信

　　和國際觀緊密相關的，是建設自己履行國際責任的能力。這方面，中國軍事現代化需要加速。中國內部的發展需要外部的資源，而同時中國的經濟利益也在加快“走出去”。在最低程度上，中國必須具有保護海外利益進入中國，和中國利益“走出去”的能力。

　　更為重要的是，中國已經成為世界第二大經濟大國，並且是世界經濟的內在一部分。這表明，中國對維持現有世界秩序也負有不可推卸的責任。這也需要中國的軍事現代化。沒有軍事現代化，中國會繼續目前的（如美國人所說的）“搭便車”的局面，不僅保護不了自己的利益，更不用說承擔國際秩序維護的責任了。

　　不過，發展軍事能力不見得就是學美國，到處使用武力來干預他國事務。這方面，中國應當比美國有優勢。美國是一個具有“使命”的國家，在全世界到處推行民主與自由是其使命的核心，至少在理論上是這樣論證的。但中國則是一個世俗國家，沒有“使命”，這個特點使得中國外交重心是經濟貿易和發展。中國不能取代美國維持世界秩序，但中國也不能光依賴美國來維持世界秩序。這裡，只有當中國發展出了維持世界秩序的足夠的能力，中美合作才能更具制度化和更有效。

　　從精神層面來說，大國外交最為關鍵的是確立自信。大國沒有自信，就不會有大外交。目前“小外交”格局的出現是缺少自信的表現。在一些方面，一點自信也沒有。但在另外一些地方則過分自信，顯得驕傲，實際上也是沒有自信的表現。自信精神是發展過程中逐漸形成的，但如果不能在（至少）這裡所討論的各方面有進步，那麼自信精神的形成會是一個漫長的過程。

作者是新加坡國立大學東亞研究所所長，文章僅代表個人觀點

《聯合早報網》