“兩票制”與香港民主的制度創新

鄭永年 　(2010-06-29)

　　在香港政府接受民主黨提出的“區議會方案”之後，立法會也通過了政治改革議案。根據這個議案，在2012年選舉時，香港每名選民都可在直選及功能組別中各投一票，即一人“兩票制”。

　　這不僅僅是香港民主化進程的一大進步，更是民主發展的創新。很長時間以來，政府及建制派和泛民爭執不下，爭執的焦點是民主直選和功能界別。現在隨著“兩票製”的引入，雙方做出有意義的“妥協”。這當然也是中國中央政府的妥協。但“妥協”這個詞很難表達“兩票制”所包含的政治上的進步意義。從很大程度上說，與其說“妥協”，倒不如說制度創新。

“兩票制”對大陸同樣有參照意義

　　如果說是“妥協”，這也是一個遲來的“妥協”。香港自1997年回歸以來，有關部門在香港問題上過於僵硬，往往對來自香港社會的聲音說“不”，在解決面臨的新問題上缺少新思維，更缺少制度方面的創新。因此，一直以來，香港政治發展的議題大都是泛民主派設定的，無論是香港政府、建制派還是中央政府，都只有救火式的“反應”。香港民主化本來早就應當有大討論。香港要實現什麼樣的民主？如何實現？如何協調市民的民主化要求和經濟社會發展？如何獲取民主化的好處而減少民主化的代價？所有這樣那樣的問題都是可以進行理性的討論。如果有這樣一場大討論，香港各界甚至外界對香港民主化的共識會比現在更高。

　　從長遠觀點看，“兩票制”的民主實踐的意義不僅僅對於香港民主發展本身，而是對包括中國大陸在內的社會都具有現實參照意義。

　　近代民主起源於西方發達社會，然後傳播到後發展中國家和社會。但在傳播過程中，發展中國家和社會的民主產生了無窮的大問題。人們無需看比較遙遠的非洲和拉丁美洲，亞洲社會的民主現實，如泰國、菲律賓、馬來西亞和中東的伊朗等等，都面臨困境。本來，人們希望通過民主政治的引入，來建立一個比較穩定且公正的政治秩序。但在很多發展中社會，隨著民主化的開始和發展，所出現的局面剛好和人們所希望的相反。在一些社會，黨爭不止，民主和無政府狀態幾乎是代名詞。新的民主政治秩序建立不起來，而原來的社會秩序因為民主政治的動員而遭到極大的破壞。一旦基本的社會政治秩序出現問題，這些社會的經濟發展和民生必然成為大問題。

　　為什麼在西方運作良好的民主到了非西方社會就變了樣？這並不是因為一些人所說的民主屬於西方文明，而是因為西方的民主經歷了很長的時間，而具備了深厚的文化和制度支持條件。西方原來是貴族精英民主，後來隨著工業化和資本主義的發展，轉型到商業資本民主，然後再經過工人階級運動和各種民權運動，才發展到現在人們所看到的大眾民主。從少數人的民主到大眾參與民主，經歷了數百年的時間。在這個很長的過程中，西方社會經濟得到持續的發展，國家制度得以建設，中產階級得以壯大。儘管有大眾參與，但民主畢竟還是政治精英之間的一種遊戲。要進行遊戲，就首先要有共識，要有共同認可的遊戲規則。這種共識和遊戲規則的產生和發展，都是非常困難的事情。西方經過數百年才發展出了民主的共識和遊戲規則，後發展中社會很難在很短的時間裡完成這個過程。

發展中社會缺乏民主所需的共識

　　即使是在西方，政治力量也經常不能扮演整合社會的力量；在很多場合，剛好相反，扮演分化社會的作用。西方的優勢在於一個擁有民主意識的龐大的中產階級。無論哪一個政黨執政，都必須得到中產階級的支持。與其說政治整合社會，倒不如說是中產階級整合政治。

　　而在發展中社會，不但政治精英之間毫無共識，而且社會大多是分化的。社會的分化可以表現在收入差異上（即窮人和富人），可以表現在城鄉的分化，可以表現在社會的不同群體對不同宗教、意識形態、文化等等因素的認同。在缺少一個具有民主認同的龐大的中產階級的情況下，民主一旦引入，衝突不可避免。而政治精英之間的衝突更會加劇社會的分化。這是發展中社會民主政治無序的主要原因。

　　西方民主強調三權分立，即立法、行政和司法之間的分立。這主要是為了制約政治權力的濫用。西方在有龐大的中產階級的情況下，社會力量之間的互相製衡問題並不明顯。不過，西方各國上議院的制度安排，在很大程度上也反映了社會力量之間互相製衡的需要。

　　到了發展中社會，往往是中產階級不夠發達，不夠強大。即使出現中產階級，但這個階級在其他方面可能是高度分化的。在這樣的情況下，如果民主政治要有效運作，就需要社會各階層之間的製衡，才能協調民主政治和經濟社會之間的平穩發展。

　　怎麼辦？各個社會都必須根據自身的條件，找到社會力量互相製衡的機制。香港的功能界別制度經過改革，可以成為社會力量互相製衡的有效民主制度安排。香港的民主化是為了達成社會公正的目標。經濟發展和社會公正之間必須得到協調發展。經濟發展不見得一定能夠通向社會公正，在社會群體間收入差異過大的情況下，社會公正就會蕩然無存。中國大陸本身就是一個例子。社會公正需要社會成員分享經濟發展的成果，這裡民主化變得重要起來。西方的經驗表明，沒有民主就很難有社會公正。

　　但是，另一方面，民主化往往會對經濟發展產生負面的影響，在後發展中社會更是如此。沒有經濟發展也不會有社會公正，經濟發展也是社會公正的前提。很簡單，沒有發展，哪有分配？

能夠防止民粹主義的民主制度

　　那麼，如何保證一條能夠促進社會公正的經濟發展道路呢？這就需要各階層的妥協。而“兩票製”就可以在這個過程中扮演一個重要的角色。如果說香港的直選保障人民的民主權利，那麼功能界別則是考量到社會階層之間相互製衡的需要。從理性選擇的角度看，“兩票製”能夠促使選民在投票時作更加理性的思考。在很多社會，民主政治很容易受政治人物的操縱而演變成民粹政治。在缺失龐大的中產階級的情況下，一旦哪位政客蠱惑民心，號召大家起來進行財富大分配（或者其它民粹議程），必然會得到社會底層的擁護。這樣產生的政府所制訂的政策必然是親分配、輕生產。要保證生產和分配、效率和公正之間做到平衡，就必須有能夠防止民粹主義的民主制度安排。

　　一些人把功能界別視為是香港的一項特殊政治安排，是商人治港的表現，因此是過渡性的。但香港的問題不是取消功能界別，而是要改善和改革功能界別制度。目前香港的功能界別制度並沒有民主化，但功能界別並不是不能民主化的。“兩票製”的引入，對功能界別制度的民主化是個重大的推進。功能界別的存在，不應當是像一些學者和政治人物所說的是民主的倒退，而可以成為民主的改善和改進。從改善民主的角度看，功能組別不應當是臨時的安排或者轉型期間的安排，而是要把此安排進一步制度化，成為未來民主政治的內在一部分。

　　香港的實踐對中國大陸本身也具有參照意義。和香港一樣，中國的民主化隨著社會經濟的發展也不可避免。但人們對要實現怎樣的民主，以及其如何協調民主發展和經濟社會發展等問題並不很清楚。香港如果成功了，中國大陸就可以借鑒。例如全國人大可以向直選方向發展，而全國政協則可以向功能組別的制度安排發展。（像中國那樣分化的社會，更需要社會群體之間的互相制衡。）

　　對後發展中社會來說，如果人們要享受民主制度的好處，但又要避免民主的負面效果，就需要大量的制度創新。作為發展中的民主，香港已經走出了很重要的一步。這一步可能會使得一些西方民主教科書信奉者感到憤怒，但實踐和時間會證明，這有利於大多數社會成員。

作者是新加坡國立大學東亞研究所所長

文章僅代表個人觀點

《聯合早報網》