郭崇倫專欄－美國開始收縮霸權

參院外委會最後雖以十四票贊成，五票（全是共和黨）反對的比數通過准許歐巴馬再介入利比亞一年，但贊成者並非十分樂意。這場辯論的焦點是要確定到底是國會有權宣戰還是總統有權宣戰？這個問題打從一七八七年簽署美國憲法時即點燃了爭論不休的火種。因這部憲法對宣戰權出現了矛盾的說法，憲法第一條第八款規定：國會有權宣戰；但憲法第二條第二款又說：總統是美國陸海軍最高統帥。既然是軍隊最高統帥，按理說就擁有宣戰權，但國會並不如此認為，於是爭論開始，雙方你來我往吵個不休，往往是白宮占上風。自一七八七年行憲以來，國會只有宣戰過五次：一八一二年美英戰爭、一八四六年美墨戰爭、一八九八年美西（西班牙）戰爭、一九一七年介入一次世界大戰、一九四一年參與二次世界大戰。

除了這五次正式宣戰，美國從一七八七年開始至少介入百次以上的海外征戰，但從來就沒有正式宣戰，連死傷慘重，影響極大的韓戰與越戰都沒有正式宣戰。國會未宣戰，總統亦未宣戰，反正出兵去打就是。國會看到白宮權力太過膨脹，完全不把他們放在眼裡，乃於一九七三年越戰漸入尾聲之際，通過《戰爭權力決議案》（War Powers Resobition），規定總統如未獲國會批准而出兵介入敵對行動，必須在六十天內撤兵。儘管如此，白宮還是我行我素，絲毫不願片面放棄宣戰（或出兵）權，如雷根一九八六年打利比亞、老布希一九八九年打巴拿馬、柯林頓一九九二年出兵索馬利亞、柯林頓一九九五年介入波斯尼亞、柯林頓一九九九年打科索沃等，沒有一樁事先告知國會或請求國會同意。

十年來，美國發動阿富汗和伊拉克戰爭，這兩場戰爭把美國打怕了，花了一兆（即一萬億）多美元，死了六千人。目前經濟仍差，阿富汗戰爭一星期至少要花二十億美元，伊拉克仍然尾大不掉，再加上介入利比亞內亂，一年要多花十億美元，國會受不了了，反戰之聲此起彼落，眾院比參院更加反戰，參院在傳統上還是以干涉主義者居多。負責監督美國外交政策的參院外委會對歐巴馬既未知會國會要介入利比亞內亂、又在介入後要求授權一事，頗為反感。他們想知道歐巴馬是否無視《戰爭權力決議案》的存在？更想了解歐巴馬是基於什麼理由介入利比亞問題，儘管美國只當配角、北約當主角，但主要的作戰能力（戰機與戰艦）還是要靠美國。

歐巴馬政府派出國務院首席法律顧問韓裔高洪柱（Harold H. Koh）到參院外委會說明，他說美國介入利比亞內亂，並不是參與敵對行動，因美國未派遣地面部隊，參與行動的人員有限、傷亡很少、戰事升高機會不大、對美軍威脅不大等；因此，美國與利比亞進入敵對狀態，才算是「出兵海外」。絕大部分參議員對高洪柱的說法嗤之以鼻，都加以冷嘲熱諷，害得這位前耶魯大學法學院長並一直想成為第一個亞裔最高法院大法官的韓裔移民後代，那天被「拷」得很慘，如坐針氈。

民主黨的越戰英雄、維吉尼亞參議員吉姆．威布問高氏，北約轟炸利比亞，美國提供三分之二的兵力，投彈殺人，花費數十億，怎能說不是敵對狀態？田納西州共和黨參議員鮑布．科克爾斥責白宮簡直是把棍子戳進國會的眼睛，根本不把國會當一回事。外委會副主席、共和黨外交大老理查．魯格（印第安納州）投票反對授權白宮。宣戰權之爭，白宮又贏了最新回合。最諷刺的是，歐巴馬當民主黨候選人時，一天到晚批評布希扭曲憲法、蹂躪法律，但在享用戰爭權力和其他總統特權時，歐巴馬及其幕僚卻一直依恃布希的智囊、臭名昭彰的韓裔法學家俞約翰（John Yoo，譯音，當時是副助理司法部長）對總統職權與憲法的寬鬆解釋，俞氏認為身為最高統帥的總統，其行政權力是不受限制的，連國際公法和日內瓦決議（處理戰俘）都可丟在一邊。俞氏到柏克萊加州大學法學院教書時，大批教授和學生示威抗議。

國會在一九七三年制定《戰爭權力決議案》的目的，就是要制衡總統的權力。問題在於，當總統的宣戰權力被限制和剝奪時，白宮的策略是：根本就不要理國會！白宮認為所謂《戰爭權力決議案》是違憲的，只是沒說出口。任何一個總統絕不會輕易被國會架空、放棄出兵權力。這就是總統與國會對宣戰權爭執不已的癥結。