專文評論

主題：從事務本質論軍人與公教年改之差別對待──兼談美軍退撫制度

撰文者: 李瑞典　　　　　　　  　　　評論人:法朗哥博士

法治國原則與2018年金改革--年金改革總論　　(台灣行政法學會主編)

＊評論提綱：

壹、專文主要論點

一、  前言

國家安定是無可替代。公教年改修法適法性？軍人改變的特殊性，是否有正當理由，足以合理化與差別對待？ 

二、  軍公教年金改革適法性

我國公務人員退休撫卹制度，建制於民國32年，原係政府負擔退撫經費（雇主責任制）。嗣因政治經濟與社會變遷，爰自62年起由政府組專案小組進行研究，歷時多年方完成改革方案，至84年7月1日起改採共同提撥制，由政府與公務人員共同撥繳費用，政府負擔65%，員工負擔35%，建立公務人員退休撫卹基金（以下簡稱退撫基金），以支付改制後年資之退撫經費，並在考試院下成立公務人員退休撫卹基金監理委員會(以下簡稱監理會)與公務人員退休撫卹基金管理委員會(以下簡稱管理會)2個機關，分別負責退撫基金監督與管理等相關事項。提撥費率由最初的8%，經四次調整至12%。

依目前法律規定，參加退撫基金人員計有公務人員、教育人員及軍職人員3類，並分別於84年7月1日、85年2月1日及86年1月1日加入退撫新制，整體參加基金人數超過64萬人。截至107年8月止，公務人員計296,389人，占45.9%；教育人員計182,103人，占28.2%；軍職人員計166,437人，占25.9，合計共為：644,929人。

退撫基金成立以來累計至107年7月底止，各類人員其本人及政府撥繳之基金費用（不含括營運管理收入）：公務人員   5,130億元，教育人員3,974億元，軍職人員1,661億元。合計：10,766億元

基金成立以來累計至107年7月底止，各類人員退撫給與之支付金額及其比率：公務人員2,930億元，教育人員2,733億元，軍職人員1,669億元（已透支8億元，即政府所稱之「基金破產」），合計：7,332億元。

已支出占已收入費用比率，公務人員為57.12%，教育人員為68.76%，軍職人員為100.47%，合計68.10%。（取自公務人員退休撫卹基金網站）

（一）公教年改內容適法性

　1.刪減18%（優惠存款）

　略述優存之緣由，公務人員部分源始於民國48年7月15日立法院之決議。（評論者按：有關優存之緣由，請參閱：［法朗哥幫你說的部落格）文章【18趴優存的前世今生】──優存的源由與合理性分析http://blog.udn.com/frank002/65468157）

　撰文者認為，18%優存屬於重大財政支出，係無關年金破產之公益與私益之爭議，已非純為信賴保護或法律保留問題，應予合理之差別對待。

　2.修法降低所得替代率

（1） 退休金之性質

　　公教退休金之性質：引敘國內學者見解：人事機能說、人力折舊說、功績報償說、激勵理論、適當生活維持說、延付薪資說及社會保險說。

　在我國法院以「延期後付之工資」為判決論據。「工資本質上係勞工提供勞動力之價值，退休金之性質為『延期後付』之工資，為勞工當然享有之既得權利」，於勞工退休時支付，且不因勞工事後離職而消滅。」（最高法院92年度台上字第2152號判決）。「所得稅法第33條及商業會計法第61條已有『勞工退休準備金提撥』之規定，可見退休金為勞工平時所付出勞務而上未獲得雇主給付之工資，應屬遞延工資給付之性質之性質。」為『延期後付』之工資，為勞工當然享有之既得權利」，於勞工退休時支付，且不因勞工事後離職而消滅。」（最高法院91年度台上字第1040號判決）

　在西方社會自1980年代起，勞工與雇主將退休金視為延後給付之工資已為共識。歐盟法院在1990年亦明確職業性的退休金為延期給付之工資（符寶玲，退休基金制度與管理，1999年，P.20）。

　公務員負有更多義務限制，與一般勞僱契約差別極大，因此常任文官退休制度，應予較多照顧，俾與其義務平衡。

（2） 降低所得替代率之適法性

A.  政府負最後支付保證責任

依法政府應負最後支付責任，因退休金為遞延薪資。

依法政府雇主應檢討調整費率或由政府撥款補助（公務人員退休撫卹基金管理條例第8條）。政府雇主並無破產或無力支付問題，而未採應為手段，卻逕自修法逃避雇主應負責任。直接減損退休員工依工作年資取得之退休金，第一年就剝奪２０％的年資所得退休金，逐年再減損1.5%，到只剩６０％，甚至只剩４５％的工作年資退休金，違背憲法第15條及第18條保障人民之權利。政府雇主不應以政治理由來逃避雇主責任。政府黑機關年改會的「年金制度，為什麼現在要改！非改不可？」，所述：「領的人多繳的人少」、「年金制度複雜不易理解」、「收支失衡破產在即」、「不同職別給付差距大引發不平」，以上藉詞，用以評論公共年金尚可，用以論述雇主應付責任的退休金，則毫無相干。其並以「基金將破產」為主要理由，然而「基金將破產」並不等於「國家已破產」，當人民依憲法保障從事公職，相信在法律及政府保證下之退休給與，而政府雇主卻全然不顧，恣意修法背棄。美國依利諾州最高法院2016年3月對芝加哥是整撫以財政失衡有破產危機由，通過降低事撫員工退休金的改革法案，宣告法案違憲的裁判，究是最好的案例。其理由強調退休金是政府與原公脞定的契約，給付事先約定，不論是否訂定新法，政府皆應信守承諾，不可減少或損害退休或在職員工的權利。嚴正指出：「危機不是放棄法律原則的藉口，更應該鼓起勇氣捍衛。」

B.  信賴保護原則

應對信賴利益給與保護。即使基金將要破產，本應在「政府負最後支付保證責任」之下解套，由政府雇主承擔應付責任。個人財產保護與國家文官制度維繫，更具應保護之公益價值。

　政府雇主對新退撫法的恣意亂改，使政府「負最後支付保證責任」形成具文，寫下臺灣史上政府最不誠信的一頁。

（二）軍人年金概況（退除給與）

截至107年8月止，軍職人員計166,437人，占25.9。已繳退撫基金，軍職人員1,661億元。已支領退撫給與金額1,669億元。已經透支8億元，即為黑機關年改會所稱之「基金破產」，其支收所占比率軍職人員為100.47%，總支出首次超過所收繳。

1.  軍士官退除役給與

　服役3年以上未滿20年者，給與退伍金。服役20年以上，或15年以上滿60歲者，給與終身月退休俸（或退伍金）。另因公傷殘不堪服役者，可給與終身贍養金（或退伍金或退休俸）。

2.  退伍金及退休俸給付方式

軍職人員跨新舊制點，為民國86年。

(1)一次退伍金計算（略）

(2)月退休俸給付計算公式

舊制：本俸 × 舊制年資俸率 ＋930元代金

(服役滿15年，給與現官階月俸75%，爾後每年增1%，最高90%)

新制：本俸 × 2 × 新制年資俸率（每年給與2%，最高35年為75%）

（三）軍人年金將破產歸因

　基金給付項目眾多：退伍金、月退俸、撫卹金、贍養金、資遣給與等。

　服役特性：役期短、退除早、限齡退、危險高、離退率高、政策精簡等。

1.軍人服役特殊性

各階設有最大年限及年齡。年限或年齡一到，就需離退。

最大年限，少尉中尉10年，上尉15年，少校20年，中校24年，上校28年。限齡除役，下中士50歲，士官長58歲，少將57歲，中將60歲，上將64歲。

2.政策組織精簡

民國86年至103年間，國防政策將兵力大幅縮減。從精實案、精進案到精粹案，員額自45.2萬減少至21.5萬，離退人員5萬餘人，所需退伍金及月退俸均由退撫基金支出，合計達446.2億元。退撫基金支出逐年大幅攀升，自87年10.6億元，增至104年的144.9億元。

3.一次退伍金比率高。

升遷率低於50%，離退率高。支一次退伍金占75%，月退俸占25%。相較公務人員的9%：91%，教育人員的10%：90%，差距極大。

（四）公教年改修法參考評估

　撰文者認為，如依公教新退撫法，軍人退休所得將被砍嚴重，致所得偏低，應予提高，工作有差異性。但公教亦然。

三、  軍人與公教之差異性

（一）軍隊目的

效忠國家，保護人民。

（二）軍人訓練

　規律性、團體性、一致性。

　1.營區內外區隔，2.活動時序規律，3.活動方式團隊，4.體魄極限磨練，5.階職服從權威。

（三）軍人義務

　1.忠誠，2.盡責，3.服從，4.保密，5.政治中立，6.共同住宿，7.禁止兼職，8.袍澤情感，9.限制結婚，10.其他限制。

限制規定就其他職業嚴謹，但漸有放寬趨勢。

（四）小結

　軍職人員的義務嚴謹，限制多。不止於戰時的犧牲義務，平時也犧牲其權利，故依憲法增修條文第10條給予保障。

四、  美軍現役及退撫制度

給與現役軍人較高之福利保障。現役軍人福利制度由國防部負責，退伍軍人福利制度由退伍軍人事務部負責。

（一）國防預算持續增加

　2017年國防預算佔總預算14.1%。2017年國防預算三項優先政策之一為「吸引、保留和管理人才」。2017年國防預算增幅為5.08%。

（二）美軍現役軍人薪資

國防部致力增加基本薪資，改善軍中津貼。

（三）退伍軍人福利制度

為美國政府第二大部門，有退軍健康管理局、福利管理局和國家公墓管理局三部門。重視退伍後的就學與職訓輔導。

（四）美軍退休制度改革

以穩定的退休給付為政府義務，對於退休制度的改革，審慎行之。

1.改革評估標準

2011年提出：退休資格(Eligibility)、直接福利(Direct benefit)、提撥退休金類型(Contribution benefit plan)、間接福利(Indirect benefit)、與授予資格(Vesting)等五項標準。

　如：20年退休，改為80制（年齡加年資，臺灣原為75制改為85制）。直接福利考量年資、職務與能力多重變項。提撥退休金類型，提出私人管理的確定提撥制，由政府與個人共同提撥，自1981年以來，平均獲利為10.3%。

2.具體改革措施

　自2018年1月1日起生效的「混合式退俸基金制度」(BRS)。

之後加入的軍人才適用新制。基於政府之前承諾，生效日前已服役的軍人可自由選擇延用舊制或適用新制。

　新制儲蓄計畫可自行提撥5%，政府相對提撥5%，存入TSP的個人帳戶投資。服役20年者，可領取政府給的月退休俸及TSP的投資報酬。TSP的投資設定低中高風險，年收益率高風險為9%，低風險為6%。

（評論者按：我國退撫基金的年收益率，卻是低到難以想像的3.36%。退休基金只要有7％的平均收益，就可依複利效應，自給自足。

「提高退撫基金年收益就不用年改？李逸洋：想法天真」2018-09-07 聯合報 https://udn.com/news/story/6656/3354211）

美國退伍金舊制為：服役滿20年，可領2.5% × 年資 × 退伍前36個月平均薪資的月退俸。（2.5% × 20 × 90,011 ÷ 12 ＝ 3,750.4　以退伍前36個月平均年薪九萬美元，計算月退俸為3,750美元）

新制月退俸計算雖降為2%基數，但還可以加上TSP的累積及投資報酬。新制即使以最低報酬率計算，總額仍高於舊制以本薪50%的設計。

對政府亦屬有利，服役滿20年新制的月退俸比由50%降為40%，雖然政府要負擔5%的TSP提撥金，但總體仍有利於國家財政。

（五）小結

美國對退伍軍人照顧周詳而完整，社會民眾對尊崇軍人具有共識。

1.美軍的福利制度從恩給制變革為補償理論

2.美國政府堅信軍人退休俸是政府的義務

3.美國政府將「吸引、保留和管理人才」視為國防戰略

4.美國國防部「80制」的評估

5.美國國防部直接福利的多重變項評估

五、  結論

拉丁法諺：「誰來替我們監督我們的監督者，誰來替我們保護我們的保護者。」基於國家安全，需建置優良軍隊，而立基軍人榮譽與完善的福利制度，事屬必要。

我國軍人的待遇高於同級文官，美國亦然，薪資對價與退休福利為吸引及保留人才的重要機制。美國退休金改革提出80制（我國更嚴達85制）與TSP方案尊重選擇，也堅信穩定退休給付是政府雇主的義務，改革時以理性評估但不貿然決策，而以漸進策略施行，穩中求變，逐步改革。且絕不違背政府之前承諾。參考美軍制度，重建軍人榮譽才是根本之策，而維護國家誠信，更是政府在任何危機下都不能背棄的原則。

我國退休金改革，優存應考量差別對待；退休金為延付薪資，屬基本財產權應予保障，法律亦明定政府應負最後支付保證責任，降低所得替代率顯與法理有違。軍人由於職業特殊，應予相對報償，對於現役與退伍軍人對比上，不應只討好現役者，而忽略對退伍軍人公平對待。

貳、    對軍公教退休金改革論述的啟示

一、  建立軍人榮譽與完善的福利制度，事屬必要。

軍人的義務與犧牲需合理對待，應提高現役待遇，重視退伍就學就業。

二、  世界先進國家政府皆重視對政府職工的承諾，惟獨臺灣的新執政黨卻恣意胡作非為。

三、  世界先進國家為減輕政府財政負擔，係採用漸進手段，讓員工依意願自由選擇，而且不會溯及既往毀約。

四、  軍職的新退撫修法對現役軍人有利，但對已退除役者仍屬嚴重侵奪。

五、  改革政策應對雙方有利，如美國之TSP制度，而不應只在剝奪退休員工之財產權利。

六、  退休金涉及憲法對人民財產權，生存權與制度性保障。改革溯及既往將顛覆法治國根基，傷害國家軍隊體制與社會重大利益。

參、    行政訴訟及釋憲可運用論述

一、  不溯既往是政府行政的基本原則，舉世皆然。

二、  美軍退伍制度的最新改革，可作為重要舉證。

三、  退休金是雇主責任，政府雇主應認清並負起法定最後支付保證責任。

四、  美軍退伍制度改革，採用漸進而非盲進。

五、  強調無憲法第23條之適用情形。

六、  充分運用各項憲法保障論證，憲法保障人民的財產權，生存權，制度性保障。

肆、    開放問題研討