專文評論

主題：受憲法制度性保障之公務員法制度之核心理念與價值--兼評公務人員退休資遣撫卹法有關退休金規定

法治國原則與2018年金改革--年金改革總論　　　(台灣行政法學會主編)

撰文者:廖義男　　　　　　　　　　　專文評論人：法朗哥博士

評論提綱：

壹、專文主要論點

一、 前言

公務人員代表國家行使公權力，維護民主法治之憲政及社會秩序，服務及造福人民。憲法除保障人民有應考試服公職之權（憲法第18條）。對行使國家公權力之公務人員，明定由國家最高考試機關考試院，掌理其考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項（憲法第83條，憲法增修條文第6條）。並分別制定：公務人員考試法，公務人員升官等考試法，公務人員任用法，公務人員服務法，公務人員考績法，公務人員陞遷法，公務人員俸給法，公教人員保險法，公務人員保障法，  公務人員退休法，公務人員撫卹法，公務員懲戒法，公務人員行政中立法，公務人員訓練進修法，等法律，建構一套公務人員法制度，明確並安定公務人員與國家之法律關係，以確保公務人員能久任與忠誠服務。

惟政府於2017年8月9日公布之公務人員退休資遣撫卹法，主要條文並自2018年7月1日起施行，對公務人員之退休資遣撫卹作出重大變革，嚴重動搖公務人員對國家之信賴，並使上述諸多法規所建構之公務員法制度，用以安定公務人員與國家間之法律關係，並確保公務人員能長久忠誠任職服務國家機關之作用，大失其功能，影響國家未來至為深遠！

二、 憲法上之制度性保障

（一）憲法上制度性保障之意義及作用

憲法上「制度性保障」首見於司法院釋字第380號解釋。釋明憲法第11條之講學自由，係對學術自由之制度性保障。

此「制度性保障」，係對憲法保障人民基本自由權利之規範功能，發展出「建制保障」(Einrichtungsgarantie)。是德國威瑪憲法時代，已發展出之理論。即憲法對人民基本自由權利應受保障之規範，不單是使人民擁有得用來防禦國家公權力侵害之個人主觀上權利，而且是構成該自由權利之核心要素。並區分為公法領域之「制度性保障」(institutionelle Garantie)，如學術自由；及私法領域之「制度保障」(institutsgarantie)，例如所有權，婚姻等。(p77.)

德國進入基本法(Grundgesetz)時代後仍沿用，在基本法第1條第3項明定「基本自由權利為直接適用之法，拘束立法、行政及司法權」，而漸採用「客觀法性質之基本權內容」(objektiv-rechtliche Grundrechtsgehalte)說明基本自由權利受憲法保障，並具有憲法位階之法規範拘束作用。此基本權利，如：契約自由，所有權及繼承，婚姻及家庭，生命權，人性尊嚴，言論自由，藝術自由，學術自由，集會自由，通訊秘密，職業自由，服公職權等。

闡明人民之基本自由權利具有憲法上「制度性保障」之意義，其作用：一方面要求立法機關於制訂法律，使憲法所欲建構該基本權利之保障制度之內容具體化時，應確保該基本自由權利內涵之核心理念與價值所形成之制度功能，得充分實現以獲得保障。另方面亦指明，該基本自由權利內涵之核心理念與價值，既受憲法保障，即具有憲法位階之客觀法原則之規範性質，而有使立法、行政及司法機關均應遵守，並受其拘束之作用。

因此，「制度性保障」，乃在強化基本自由權利之保護作用。尤其當立法者欲依憲法第23條制訂法律來對人民之自由權利施以限制時，除應符合該條所揭示要件：「除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外」之正當目的，其為達成此目的之限制手段係屬「必要」，並需符合比例原則。而且，其限制亦不得牴觸或背離該基本自由權利內涵之核心理念與價值，所形成之制度性的重要功能。同樣道理，行政機關要對人民自由權利施行監督管理措施時，所依法法律與措施，亦不得牴觸或背離該基本自由權利內涵之核心理念與價值，或是嚴重減損、破壞其所形成之制度性的重要功能。

我國憲法與司法院大法官解釋，對「制度性保障」的基本權利，包含：憲法第11條，釋字第380號解釋：學術自由與大學自治保障；釋字第384號解釋：人身自由保障；釋字第483號解釋：對公務人員俸級，乃憲法上服公職權利所受之制度性保障；釋字第507號解釋：憲法第16條對人民訴訟權利之行使，國家應提供制度性之保障；釋字第553號解釋：憲法對地方自治之制度性保障；釋字第554號解釋：婚姻與家庭受憲法制度性保障。 

（二）「人民服公職之權」受憲法上之制度性保障

憲法第18條保障人民有應考試服公職之權。此權利內涵，司法院大法官曾作出多號解釋。

1.公務人員與國家法律關係之權利義務

　釋字第433號解釋：「公務員與國家之間係為公法上職務關係，國家對公務員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務，公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。」

2.公務人員依法銓敘取得之官等俸級，乃憲法上服公職權利所受之制度性保障。

　釋字第483號解釋：「公務人員依法銓敘取得之官等俸級，非經公務員懲戒機關依法定程序之審議決定，不得降級或減俸，此乃憲法上服公職權利所受之制度性保障。

3.國家應建立相關法律制度，兼顧對公務人員權益之保護。

　釋字第491號解釋：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。

4.人民有服公職之權利兼保障由此衍生之身分，俸給與退休等權利。

　釋字第575號解釋：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。機關因改組、解散或改隸致對公務人員之憲法所保障服公職之權利產生重大不利影響，應設適度過渡條款或其他緩和措施，以資兼顧。」

5.人民有服公職之權受憲法上之制度性保障

　釋字第605號解釋：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上服公職之權利，受制度性保障（本院釋字第五七五號、第四八三號解釋參照），惟其俸給銓敘權利之取得，係以取得公務人員任用法上之公務人員資格為前提。」

人民有服公職之權，固然受憲法上之制度性保障，但其具體內容仍須透過法律明訂落實。釋字第491號解釋：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。」解釋理由書也敘明：「國家應制定有關任用、銓敘、紀律、退休及撫卹等保障公務人員權益之法律，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為。」而考試院亦本於憲法所賦予職掌（憲法第83條，憲法增修條文第6條），制定一系列公務人員權利義務的制度性法規，而建構一套公務員法制度。

（三）公務員法制度之建構

1.忠誠廉潔並有相當學識能力者，始能擔任公務人員。

公務人員考試法第12條第1項，第13條，第14條，第15條；公務人員任用法第13條第1項，第28第1項。

2.公務人員有忠心努力服勤並接受考評之義務。

公務員服務法第2條，第3條，第4條；公務人員考績法第3條，第第4條，第7條，第12條。

3.官職等之升遷依功績原則。

公務人員任用法第5條、第17條；公務人員考績法第11條，公務人員升遷法第11條，公務人員考試法第23條。

4.俸給與官職等及職位應相當原則。

公務人員俸給法第4條，第5條，第6條，第7條。

5.國家有保護及照顧公務人員之義務

公務人員保障法第18條，第19條，第20條，第21條，第22條；公教人員保險法第6條，第8條，第9條，第12條；原公務人員退休法，新公務人員退休資遣撫卹法。

6.公務員身分及權利受法律保留原則之保障

公務人員保障法第9條至第15條。

7.特別之行政救濟及懲戒之司法審判

公務人員保障法，公務人員懲戒法。 

（四）公務員法制度之核心理念及價值以及功能

　建構公務員法制度的核心理念及目的，在於延攬對國家忠誠、操守廉潔、通過國家考試認證具相當學識能力的優秀人才，能任公職為國家社會服務。在公務人員任職時給予職位身分相當之生活水準俸給，退休時依其職位與任職年資為基準給與退休金，以強烈引導公務人員長久盡責服務公職，以至於退休，為其人生志業目標。故其職位俸給、考績晉敘、任職年資與退休金，其關聯性及連動性為公務員法制度之核心價值。為能保住公務人員能長久為國服務功能之重要因素。因而屬於憲法保障「人民有服公職之權」之核心理念，受制度性之保障。已屬憲法位階之客觀法原則之規範性質，而有拘束立法、行政及司法之作用。（評論者按，是屬憲法保留原則）

　立法者如制定或修正法律，侵害憲法所保障人民有服公職之權之核心領域而受制度性之保障者，該法律即屬牴觸憲法位階之客觀法原則之規範。

　司法之釋憲機關為維護憲法規範之最高性，及保護現法保障之人民服公職之權，以及守護由其衍生之公務員法制度之價值與重要功能，應即宣告該法律違憲。