專文評論

主題：年金改革的主要憲法問題　

法治國原則與2018年金改革--年金改革總論　　　(台灣行政法學會主編)

撰文者:蘇永欽　　　　　　　　　　　專文評論人：法朗哥博士

＊評論提綱：

壹、專文主要論點

一、前言

　　　改革充斥政治算計，忽視憲法。

　　　改革動搖國本，引起動亂，如尼加拉瓜。

二、不溯既往與信賴保護

（一）法治國在維持法律的可預測性與安定性，人民才不會無所措手足。

法治國要求人民守法，必要保護人民對法的信賴，法不溯既往是信賴保護的一種方式。

民主改革與法治安定都是憲法保護的價值，需權衡。

（二）真正與非真正溯及既往

1.兩者的區隔

(1) 真正溯及既往：構成要件事實在新法出現前皆已該當（已成就或完成）

(2) 非真正不溯既往：少了任一構成要件。

2.新法修正的：「多繳、延退」，對已退休人員均無適用餘地。在「少領」的三作法中，(1)調整計算基準，無從適用，爭議在於：(2)調降（與取消）優存利息，(3)後設所得替代率。

蘇氏認為釋字717號的兩點理由，含混不清：

(1).「惟系爭規定僅係適用於其生效後國家與退休公教人員、在職公教人員之間仍繼續存在之法律關係，並非溯及適用於系爭規定生效前業已終結之事實或法律關係。」

(2).「況且退休公教人員依據系爭要點辦理優惠存款，係以定期簽約方式辦理，對於已簽約而期限未屆至之部分，並未一體適用系爭規定。 」

所以，才得出結論「核諸上開說明，系爭規定之適用，尚無涉禁止法律溯及既往原則。」

3.蘇氏提出判定基準為：「已取得請求權」

真正溯及既往要以：「授益原因事實於該中止授益的規範施行前是否已發生，從而取得請求權」為判準。

蘇氏在協同意見書中認為，優存在99年公務員退休法修正，才有法律授權基礎，之前只是預算的政策性補貼，又要與臺銀簽約才成立契約，認為之前的優存要點還未發生具體的請求權。

（評論人不認同。理由：要點雖是行政命令，但已是約定依舊制年資的退休給付，且為常態性給付，司法院大法官釋字第280號也解釋優存為年金制度之過渡措施。）

4.蘇氏認為以「所得替代率」調降優存尚可，但調降退休所得，則未必可。（評論人不認同可調降優存的論點。理由同3）

＊林萬億對年改所持理由為：公教人員申請退休雖經權責機關核定，但因每月（每半年）領取退休給與的事實仍繼續進行。故主張：此一繼續給與的事實，橫跨於新法施行前後，則已給與的退休金依舊法規定，新法施行後，所給與的退休金依新法規定，即符合「非真正溯及既往」概念，而不違憲。

此即釋字第717號解釋的第一個理由。但蘇氏認為是過於籠統而無從操作的判準。

5.將利益（或負擔）和特定法律關係聯結，才適合作為判準。

蘇氏認為：「以構成事實要件是否全部該當來界定法律是否真正溯及既往，其正當性即在避免人民從新法所受不利『原來真的可以不受』」，如用「法律關係是否存續來檢測，多數情形反而給人風馬牛不相及之感」。

舉例：以釋字第620號解釋民法第1030條之1，對夫妻剩餘財產半數請求權為例。到底是以結婚起算？還是離婚時算？最後的解釋以離婚時「聯合財產關係消滅」為構成請求權要件，故離婚時適用該條即屬非真正溯及既往。(p.9~10)

故蘇氏認為依上例：只有將利益（或負擔）和特定法律關係聯結，才會以新法生效是否在法律關係消滅之後，為檢驗真正或非真正溯及既往的判準，其他情形去談法律關係是否繼續，並無實質意義。

因此，蘇氏認為林萬億所提：法律關係是否存續，在法律並未明確把利益（或負擔）和特定法律關係聯結的情形下，便是沒有任何法律或法理依據的誤區。(p.10)

6.新法規範時如已發生請求權，就是「真正溯及既往」(p.11)

蘇氏認為，真正或非真正溯及既往的判準只有一個，就是：是否已發生請求權？

如已發生請求權，就是「真正溯及既往」，若尚未發生請求權，則只是非真正溯及。

（評論人按：這也是為何所訪律師都一致認為，在107年6月30日前依舊法退休者，與7月1日以後才依新修正法退休者，兩者的法律權益大不相同之因。）

＊林萬億所謂的：退休給與事實仍繼續進行，已給與的退休金依舊法規定，新法施行後的退休給與依新法規定，即符合非真正溯及既往的說法，是空洞而無法合理說明法不溯既往原則所要處理的實質正義問題！？

蘇氏主張：「我們要問的問題很簡單，被新法減少或刪除的利益，在新法生效前是否已確定授與？」

此「授與」只要在法律上是完全確定，不待任何補充決定即可該當（完成），不限於利益移轉（銀行入帳付款）已經實現。

故蘇氏在協同意見書中，界定為「請求權」的發生，而不是利益的現實移轉（撥款入帳）。

關鍵在於：退休人員依據舊法核定，已有內容確定，不待任何補充決定的退休金請求權。依據原公務員退休法第10條至第17條即有非常完整的規定，包括計算的基數與基準。當核定退休生效時，退休金的請求權即已發生，國家（政府雇主）是否已經支給，是一次或分次支給，都不影響請求權的已經發生的事實。

如果新修法少領的規定，仍硬要適用於已退休者，不管是對已領部分的溯及追討，或是對未付部分的往後減付，對已經發生的請求權而言，都是真正的溯及！

7.在退休金月付的情形，公法債權關係就相當於民法的終身定期金(Leibrente)，不能把「整體的退休金債權」(Leibrentenstamrecht)，和「每月支給的退休金債權」(einzelnen Rentenleisttungen)拆開，在前者說已確定發生，不能適用嗣後刪減的新法，還硬說後者的刪減並沒有損及前者，就是非真正的溯及。

如果含混其辭的用「繼續在的法律關係」就顛覆清楚的法理，將漫無邊際的擴張，讓憲法價值失去權衡。

三、代際正義與代內正義

評論人認為：社會保險年金才有所謂世代正義的問題，退休金是雇主責任，無關他人，也沒有世代正義的問題。

　　蘇氏則主張：

（一）民主改革與法治安定的權衡

改革的公共利益與法安定性的權衡，若涉及憲法特別重視的價值：人民的財產權、退休無生產力人民的生存權、對文官的制度性保障。

則要以公共利益找出足以正當化溯及既往的理由，是難上加難。

（二）代際正義的理由：基金破產？

以退撫基金將傾頹（虧損破產）為理由。

代際正義：退撫基金虧損不足，後果嚴重，社會安全將陷重大危機。對承受的後世代不公平。

（三）代內正義的理由：職別不公

年改不能只對退休軍公教人員刮取剩餘，以填補基金缺口。也要考量的代內正義。不能不管職別差異，而只對軍公教以所得替代率剝奪及片面設工作權限制。

四、小結

年改對退休軍公教部分的分析：

1.退休金調整已明顯違反法不溯既往的原則

已涉及真正溯及既往。只有在：極其例外、情事高度變遷，且有極重大的公共利益必須保護的情形下，方可為憲法所容忍。

2.退休金改革在憲法上正當化的可能性極微

退休金涉及憲法對人民財產權，生存權的保障，憲法對公務員有制度性保障，對司法人員還有審判獨立的制度性保障。改革溯及既往將顛覆法治國的根基，不只傷害到退休人員而已，對國家整體文官制度，審判體系，將因保障的不可預測而受到重創。

3.世代正義的新興論述無法簡單作為合理化

代際正義如何權衡，在倫理學與憲法學上還有高度不確定性。代際正義所衍生的代內正義，如何對特定族群的犧牲，有合理比例分攤，仍經不起嚴肅檢驗。

4.政府逃避應負責任而僅課責於退休人員，當然違憲

政府本應負「規劃錯誤」的完全責任，而財政上仍有撙節支出支空間，卻將少領的責任溯往適用到已退休人員，當然已經違憲。

5.新修法其他違憲條文對代際正義與代內正義更是扭曲

退休人員再任職設基本工資的限制（第77條），違反憲法平等原則與比例原則，也侵害工作權。

評論人按：（公務人員退休資遣撫卹法）

其他如：

＊退休儲金僅發還個人繳納部分，無視雇主部分亦屬員工所得（第9條）

＊剝奪員工超過35年年資之退休所得（第29條）

＊剝奪原補償金（第34條）

＊剝奪舊制年資公保養老金及一次退優存所得（第36條）

＊以所得替代率剝奪依年資為計算基準之退休所得（第37，38條）

＊罔顧通膨效應，固定不調整，危及退休老人生存權（第37，38條）

＊逃避雇主舊制退休金責任，單由基金負擔（第39條）

＊對遺屬請領年金的限制（第45條）

＊以行政調整退休金（第67條）

＊旅居大陸地區的限制（第72條）

＊退休人員再任職設基本工資的限制（第77條）

＊犯罪剝奪退休金的限制（第75條，76條，第79條）

＊離婚請求權的不平等待處遇（第82條，83條）

以上均違反憲法保障之財產權、平等權及比例原則，也不符代內正義。

 貳、對軍公教退休金改革論述的啟示

一、始作俑者：是釋字第717號的含混解釋。

（一）繼續存在之法律關係

（二）預算的政策性補貼

二、邪惡政客的政治操弄惡改

世代不均，職別不公，都是政治操弄的產物

林萬億、郭明政、陳建仁、蔡英文等對釋字第717號解釋的片面惡用。

三、在法理上，具有法治國法律保障之論述優勢

政客基於政治算計的退休金改革，並不具備憲法的正當性。

四、新法違憲條文頗多，應逐一追究

新法至少有28條涉及違憲，其中有6條為重大違憲。另有5條涉及現職人員既有年資部分。 

參、行政訴訟起訴狀可運用之論述

一、各項退休金的法律保障性不同，應分別論述

優存、舊制雇主給付責任退休金、新制退撫基金退休金。應在起訴狀中，分開提出訴之請求，並分別敘明述之理由。

二、闡明或推翻釋字第717號的含混解釋理由

針對釋字第717號解釋理由：請領退休金是「繼續存在之法律關係」。

以：1.「退休構成事實要件已成就」，2.「退休金的請求權已發生」論證。國家（政府雇主）是否已經支給退休金，是一次（退休金）或分次支給（退休金），都不影響請求權已經發生的事實。

三、強調無憲法第23條之適用

國家財政沒有困難，刪減給付只單是減低雇主責任，對退撫基金未受影響，而調高基金提撥率或達成基本績效，基金即可正常運作。國家並無情事高度變遷，亦無有極重大的公共利益必須保護的情形。

四、要充分運用各項憲法保障的論證

憲法保障人民的財產權，生存權，對公務員有制度性保障，對司法人員還有審判獨立的制度性保障。退休金改革溯及既往將顛覆法治國的根基，國家整體制度將受到重創。

http://blog.udn.com/frank002/111813035

各項憲法保障的論述除法理分析外，更重要的是：舉證。

舉證：國家財政並無困難，退撫支出占比極低；政府支出預算，與債務的GDP占比極低；國家債務良好，財務優於OECD各國；國家經濟20年來最好（蔡英文），財富排名世界第5名（中央銀行）；基金基效運作不彰，應予改進便能解決基金存續問題等等。

司法界常云：「舉證之所在，敗訴之所在」。舉證不足，要想勝訴當然困難。各項舉證的周全與否，將是訴訟與釋憲的致勝所在！ 

肆、開放問題研討 

伍、研討結束，謝謝指教！