最近台灣外交部頻上媒體版面，無論是內部管理或對外發言，似乎都難逃各界批評。外交部的表現如何，大家心中各有一把尺，是個可接受公評的話題，但不是本文探討的重點。這裡想討論的是，常被各國當作比較對象甚至標竿的美國，主管外交事務與外交政策的國務院，其表現是否符合外界期待？在美國一般民眾眼中，國務院的表現是否令人滿意？

為了賦予國務院足夠資源，以期發揮應有功能，美國國會自2003年迄今，已增加國務院經費預算155%，國務院人員編制也擴增了50%。歐巴馬政府上任後，在外交政策方面，強調推廣「巧實力」(smart power)，盼減輕對軍事力量的倚重，強化美國外交與經濟實力所能發揮的功效。

「巧實力」概念固然立意良善，也是值得追求的目標，但近年來美國的海外重點任務，執行結果卻與預期目標背道而馳：美國外交政策日益軍事化，也就是說，原本應由國務院駐外人員執行的平民活動，卻是由軍方取而代之。究其原因，就是因為國務院功能不彰，無力執行任務所致。

就以美國協助阿富汗建構地方政府機構為例，原本應由美國外交人員主導執行的工作，卻是由少數的美軍指揮官負責推動。不僅如此，美軍指揮部還協助阿國設立反貪任務小組、法律與司法體制，這些與軍事無關的雙邊事務，都由美軍負責執行，對照美國駐阿富汗大使館超過1千人的龐大編制，確實相當諷刺。

正因許多原本應由國務院推動的海外任務，實際上都由軍方在負責執行，所以美軍現已成為美國「活絡外交」(vibrant diplomacy)的最大支持者，亟盼國務院能發揮更大功能，以減輕自身額外負擔。事實上，前國防部長蓋茲(Robert Gates)及前參謀聯席會議主席穆倫(Michael Mullen)，先前就常在政府內部會議及國會聽證會上，公然為國務院爭取更多經費與資源，頗有「恨鐵不成鋼」的態勢。

如此說來，國務院到底出了什麼問題？為何常被美國政、學界，甚至一般民眾批評為「績效不彰」(underperforming)？整體來說，國務院的問題不在缺乏經費或人力，而是未能善用既有資源。根據「胡佛研究所」(Hoover Institution)研究員Kori Schake的看法，相較於美國軍方所佔優勢，國務院在「任務目標」(mission focus)、「教育訓練」(education)及「計畫評估」(programming)三大領域，都有不足之處(註)。

首先，對於軍方而言，打勝仗就是第一要務，其他都是次要事項，任務目標簡單明瞭。相較之下，國務院似乎欠缺明顯任務目標及優先項目。目前國務院的重點工作，多聚焦於多邊談判及參與國際活動，這些工作雖是國務院的本務，不過對於外界而言，如何加強保護美國民眾與海外僑民人身安全，有效阻絕國際恐怖分子入境美國作亂，才是更加迫切的重要問題。因此，如何有效強化領務工作效能，就成了國務院改善對外形象、提升工作效能的優先目標。

其次，就教育訓練而言，相較於其他政府部會，國務院吸納的人才已算頂尖，但現存的政策問題是，人事部門只會利用這些人才的既有技能，卻未能在專業教育及訓練方面進行投資，以增進其工作所需技能。2003年前國務卿包威爾(Colin Powell)曾推動「外交到位倡議」(Diplomatic Readiness Initiative)，2006年前國務卿萊斯(Condoleezza Rice)也曾推動「轉型外交倡議」(Transformational Diplomacy Initiative)，但成效相當有限，因為這些課程多為「自願」參與性質，且課程設計未盡符合不同階層及專業的需要所致。

最後，國務院缺乏計畫分析與評估的組織文化，無論在資源分配與預算考核方面，或是向國會爭取預算及進行辯護時，都缺乏堅實有力的基礎，造成國會對國務院有效執行龐大預算的能力失去信心。因此，為了永續發展考量，國務院有必要制定長程預算計畫，建構工作目標的優先順序，以使本身資源獲得更好的運用。

平心而論，任何組織或機構多少都存在運作上的問題與挑戰，差別在於有些可能是眾所皆知，有些則是不足為外人道也，即使是最富強的美國也不例外。台灣無論在國力資源或國際處境各方面，不僅無法與美國相提並論，也比世上大多數國家處於更不利地位。話雖如此，並不表示台灣外交部就可故步自封，不求長進與革新，對於國人同胞的愛深責切，外交部實應視為激勵自我成長與向前邁進的最佳動力。

註：Kori Schake也是「美國陸軍學院」(U.S. Military Academy)副教授，曾任職美國國防部、國安會及國務院。對此問題有興趣的朋友，可進一步參閱S氏所著新書”State of Disrepair: Fixing the Culture and Practices of the State Department.”