天堂不撤守－錯的說多就變對？ 特別費與國務費確有分別   

2009-09-21 中國時報 【陳長文】  

在陳水扁前總統的國務機要費案一審重判的激盪下，馬英九總統的特別費案時常被似是而非地相提並論，並作為批評司法不公的一種「直覺式」的依據。然而，隨著特別費案的定讞，輿論在某種程度失去了特別費屬性多作澄清的需要，相對的，卻只剩下了扭曲特別費與國務機要費屬性主張。這種偏頗化的結果，會出現一種「沉默效應」；亦即，只剩下扭曲兩者屬性的聲音，而澄清法律事實的分析卻闕如。這種聲音的不平衡現象，會使得聲音大、發聲頻繁的一方顯得好像比較有理。  

這將不利於我們對公共問題建立客觀的認知，也對特別費案的當事人（馬英九）以及法院承審的法官不公平。因此，雖然對於特別費案和國務機要費案區分的法律分析，筆者曾多次對之撰文，但我仍認為有再次重述的必要，特別是立法院在推動特別費除罪化時，不應涵蓋國務機要費。  

首先，特別費與國務機要費的法律屬性該視為一致嗎？若以相關函釋與規範面言，在特別費部分，行政院八七年的函釋：「前述特別費報支手續，仍以檢具原始憑證報支列報為原則，倘有一部份費用確實無法取得原始憑證時，得依首長、副首長領據列報，但最高以特別費用半數為限」。換言之，特別費半數得以領據核銷，係有法令上的依據。  

而國務機要費的核銷方式，以民國九十二年陳水扁總統任內，總統府祕書處為了讓國務機要費的使用法制化，所頒布的「總統府國務機要經費支用程序作業規定」為例，其中第四條明定「本府國務機要經費由會計處另設專帳，其原始憑證依會計法等相關法令由專人保管；涉及機密費部分，由總統祕書室指派專人比照辦理。」此外，國務機要費並無不需原始憑證而僅依領據核銷的法令或函釋依據。  

當然，從制度面言，其他的行政首長都有可以領據核銷的特別費，總統卻沒有，這樣的制度上的不一致是值得檢討的。但這個疏失不是對陳水扁的不公平，而是對總統這個職務的不公平，陳水扁也不能夠因此無視明確的法令規範，僅憑主觀即認為，因為總統沒有特別費，所以國務機要費當然就應該是總統的特別費。退一步言，就算將國務機要費與特別費相提並論，陳水扁也難以脫罪，因為即便如此，陳水扁在「需要原始憑證核銷的半數」部分，也難以過關。  

在馬英九的特別費案中，不論從檢察官的起訴到三審判決，圍繞的法律爭議，始終集中在「以領據核銷的特別費」部分，馬英九有無主觀犯意？領據核銷部分能不能定性為實質補貼？歷史共業的慣例該不該考量？大小水庫理論能否適用？能不能定性為統籌概算費用等等。最後，雖然一、二、三審法院在細微的法律分析上有所不同，但共同認為馬英九在領據核銷部分的特別費並無構成貪汙。  

然而，從起訴到三審所共同沒有爭議的是：馬英九在需憑原始憑證核銷的特別費部分，沒有查出馬英九將之納為私用的情事。雖然這中間有出現余文便宜行事將發票以大代小，但用於公務的原始單據仍然保留，並無佔用公款，這也是為什麼不論檢察官或法官，均未以貪汙罪將余文起訴、判刑之故。  

反觀陳水扁，不論是單據核銷或領據核銷的部分，都是一筆公款私用的濫帳，處處存在以第一家庭的私人發票、他人消費的發票，及假造之犒賞名冊來虛報公款，故合致貪汙的構成要件。  

回顧過去這一段時間，每每看到混淆特別費案與國務機要費案的說法，就讓筆者搖頭再三，好像錯的說法說多了，就能顛黑為白，變成對的。類似的沉默效應，在很多的議題上都會出現，例如軍購議題，因為牽涉的利益太龐大，所以長久以來，為錯誤的軍購政策辯護的聲音始終不絕，說多了，好像就變成一件理所當然的事。而這也是為什麼筆者鐵了心，每隔一段時間就一定要批評錯誤軍購政策，因為只有持續讓反對的聲音維持著，才能避免沉默效應出現，妨礙甚至扭曲我們對公共議題的客觀認識。  

（作者為律師，法學教授）