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淺析公務人員退休優惠存款利率18趴

一、 前言
　　立法委員吳清池於本（1）月7日在司法法制委員會中質詢公務人員退休優惠存款利率18%相關議題，考試院銓敘部退撫司長呂明泰表示，預估在未來40年，政府將要為退休軍公教人員享受18%優惠利率支付6兆的利息。銓敘部長張哲琛則表示，18%優惠存款是政府對退休公務員的承諾，至於18%優惠存款是否要做出調整，目前還沒定案。【1】因此，使得沉寂一陣的軍公教人員退休18%優惠利率調整問題，再度引爆。

二、 公務人員退休制度沿革
（一）18%優存制度之實施
　　這個制度的起源是民國49年時，考試院依據「公務人員退休法」中的第31條（現在是32條），所制訂的「退休人員人員退休金優惠存款辦法」，辦法中規定了軍、公、教人員的退休金優惠方式。當年公務員退休之所以訂定優惠利率辦法，主要係考量五、六十年代公務員待遇微薄，加上通膨不斷，許多公務員退休後生活無以為繼等多項因素下所制定的規定，目的在確保公務員退休之生活安定。「18」%的利率是從72年12月開始實施。【2】

　　所謂的18%優惠存款，簡單來說，公務人員退休後領取退休金的方式有兩種，第一種是，領取月退休金，加上「公保養老給付」，而月退休金的部分並不適18%，只有84年7月1日以前年資的公保養老給付才享有18%；另一種是，領取一次退休金，加上「公保養老給付」，這兩筆款，都只算84年7月1日以前年資退休金，才有18%優惠存款。【3】
（二）實施公務人員退撫新制
　　政府對軍公教公務人員退休制度，配合時代發展需求作不斷改進，乃於82年1月20日公布「公務人員退撫新制」，自84年7月1日施行，並以取代上述18%優惠之制度。
退休新制從「恩給制」改為「儲金制」，即由軍公教人員薪資提撥出一部份，成立退撫基金，由考試院銓敘部管理。軍公教人員退休俸不論是一次退或月退，都由退撫基金支出。退撫基金主要資金來源是軍公教人員每月提撥金，提撥費率是薪資的12％。但12％的提撥金並非皆由軍公教人員負擔，而是政府負擔65％，軍公教人員負擔35％。

　　新制實施後年資核給的退休金及養老給付均不予辦理優惠存款。也就是說，所謂的18％優存就已從源頭做了斷源性的根本處置，各公部門受僱者自加入「公務人員退休撫卹基金」後的新制年資，在退休金計算時已無法適用18％優存利率，完全適用退撫新制的員工更與18％優存全然無關。
換句話說，凡從此退新制實施以後退休之公務人員，其退休金之計算，分別為84年7月1日以前年舊制年資（即18 %優存）加84年7月1日新制後年資等合計。退休距84年7月1日基準日越久者，其新舊年資呈反比，舊制年資越短、新制年資越長。84年7月1日以後加入公職之退休者，則無舊制之18%優存。
以服務公職25年即可辦理退休來算，至109年止，此18%優存即將成歷史名詞，至今僅剩11年。如以銓敘部長張哲琛在立院所說，「84年之前退休的軍公教若平均再活20年」來算，則僅剩6年。
三、公務人員退休所得合理化改革方案【4】
　　陳水扁總統於94年10月10日發表民國94年國慶談話，提出18%優惠存款利率改革。考試院銓敘部即擬「公務人員退休所得合理化改革方案」，於同年11月10日第10屆第158次會議審議修正通過，訂於95年2月16日整體同步實施。其受影響之人數，現職人員部分為6萬4,358人，已退休人員部分為1萬6,061人，合計受影響人數為8萬419人。
改革方案之基本原則如下：
1. 依公務人員退休法所支領之退休給與不作變動前題下，減少支(兼)領月退休金人員公保養老給付得辦理優存之金額。
2. 18﹪優惠存款利率仍予維持，不予取消。
3. 支領一次退休金人員不作限制。
4. 改革方案實施前之已退休人員亦應一體適用，惟因臺灣銀行辦理退休人員公保養老給付優惠存款，分為1年期及2年期，因此已退休人員優惠存款儲存期限屆滿前，仍應適用現行規定，俟方案實施後，優惠存款儲存期限屆滿續約時，再適用改革方案之規定。
5. 依改革方案規定之得辦理公保養老給付優惠存款金額，一經核定不再變動；但如遇有特殊情形時，本部將再通盤檢討，俾免影響退休人員生活。
其計算方式，即現職待遇（分母值）與退休所得（分子值）之比，由於「分母」包括現職待遇包括本（年功）俸、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金十二分之一等項目，而「分子」則僅有退休金、公保養老給付優惠存款每月利息及年終慰問金十二分之一，均依退休生效時之待遇標準計算。

依此計算結果，有利於高官大吏，卻使基層者受影響最大，而基層者又佔極大部份，辦法實施以來，以教師為例，基層者受到5~15%不等的減少損失，被稱「肥大官瘦小吏」。
四、公務人員退休金存款18%優惠利率現況分析
（一）一年18%的利息負擔多少
　　據退撫司司長呂明泰於7日在立法院答覆國民黨立委吳清池質詢18%相關議題時表示：如果公務人員以平均56歲退休，再領取24年18%優惠利率的基礎來計算，在未來40年，政府將要支付6兆的利息。不過由於銓敘部原本估算是以每年最多負擔700多億，同時領取18％的人數也會因年齡增長而有所遞減，因此銓敘部的估算為不超過3兆。【1】
根據台灣銀行最新統計，目前18％優惠存款總帳戶數為40萬1千戶，總存款規模為4,303億元，一個月必須支出64億元的利息，以去年11月為例，台銀負擔16億元，政府則負擔48八億元利息，總計一年利息支出金額便高達768億元。【5】
由於呂明泰司長的說法、銓敘部相差一倍。而且台灣銀行最新統計資料又與前者不同，到底哪個才正確，則應有明確之計算方式，讓社會大眾了解檢驗。
（二）享有18%優惠的對象為何【6】
　　優惠存款達200萬元以上的人數佔總退休人數的20％，亦即當時屬高階公務員，多是資深民代、政務官等；而其他大部份都屬中低階公務員，大多只領70到80萬元退休金。
優惠存款達200萬元以上的人，若以200萬元18％來計，將近有4萬元，相較於當前不景氣、高失業率的情況下，算是不菲的收入。
但對於其他中低階公務員一次退大多只領70到80萬元退休金者，18％計算，每月拿到的利息不過一萬多元，頂多維持最起碼生活而已。
（三）贊成修改的理由【6】
1. 國內利率下滑，目前存款利率約2%，軍公教卻有18%優惠存款利息，造成國庫的利息補貼負擔愈來愈沈重。
2. 18％優惠定存利率現在只適用於84年以前的退休軍公教人員或現職人員84年以前的公保給付，影響的對象並不多，可予以調整。
3. 目前世界各國的退休所得替代率大都是在60~70%之間，台灣的軍公教退休人員所得替代率過高，甚至出現退休後不上班不負責公務，還可以領超過原來的薪水，違背社會公義原則。
4. 現今公務員的所得已較往昔大有改善，高於平均國民所得，公教人員優惠存款額度應可適度調整。
5. 18%退休優惠存款利率相關辦法未經立法通過，政府應該廢止此不公平的優惠存款。
6. 「十八趴」的存在，讓社會的酬勞制度變得很不透明，容易引發社會不同階級間的妒恨。【7】
（四）反對修正的理由【6】
1. 民國84年以前的退休軍公教人員之18％優惠利率，是因當時政府計算月退與一次退的金額其實是等值，由軍公教人員自行選擇，就法的安定性而言，驟然改變政府與其之間的契約關係，政府將違反「信賴保護原則」。【7】
2. 工、農、漁民退休福利欠缺保障，民進黨政府曾用此凸顯18％的不公不義。但是，工、農、漁民之處境是源自政府的施政無能，並非軍公教之過，為何卻殺軍公教以祭工、農、漁？【7】
3. 政府形式上取消特定族群的利益，凸顯形式化的社會公平正義。
4. 18％優惠定存利率現在只有84年以前的退休軍公教人員或現職人員84年以前的公保給付仍然保留而已，問題將愈來愈小，民國84年以後擔任公務員者，已不能享有18％的優惠利率。
5. 優惠利率存款適用對象，僅限於支領一般公務人員待遇，並適用舊制公務員退休法支領一次退休金人員，或依舊制年資核計之一次退休金始得優惠儲存，民國84年7月1日新制退撫制度實施後之年資所領一次退休金，已不得再辦理優惠存款，政府採取此一受益性措施，實因早期公務員待遇菲薄，且民國84年退撫制度改革前退休金之計算，係以退休人員之本俸一項及本人實物代金為基數計算內涵，造成退休實質所得偏低，例如民國60年代至70年代一個中階公務員退休時所領一次退休金約為新台幣20萬元至30萬元，並以辦理優惠儲存藉利息收入維持其生活，政府如改變上述人員優惠利率，其基本生活勢必受到嚴重影響，造成社會不安，甚或引致已退休人員群起要求繳還原領之一次退休金，改領月退休金問題。
6. 政府早已逐步取消優惠存款制度：現職人員在民國84年7月1日以後服務之年資，所核給之一次退休金已不得辦理優惠存款，至於在上述時間以後，始擔任公務員者，則已不適用優惠存款規定；同時新制實施後，為鼓勵退休人員擇領月退休金，增訂退休人員亡故後，遺族得改領半數之撫慰金，是以近年來擇領一次退休金人員已逐年大幅減少，連帶地使得辦理優惠存款人數亦逐年遞減，至於退休人員亡故後，亦規定停止優惠儲存，因此優惠存款制度，將隨新制年資之增加，循漸進方式逐步取消。
7. 司法院大法官釋字第280號曾解釋：領取一次退休金之公教人員優惠存款所生利息，如不能維持退休人員之基本生活，其優惠存款自不應停止。大法官解釋有憲法效力，尤其不應輕言廢止。
五、補貼計算機制檢討
（一）18%優惠存款利息之存戶數基礎不明確
　　銓敘部長張哲琛7日在立院說：84年之前退休的軍公教若平均再活20年，政府利息補貼要1兆4000多萬元。昨日銓敘部官員經試算節果，軍公教18％優惠存款利息補貼至少還得再花掉政府2兆的預算；而民國104年將會是人數的高峰，屆時將有約51萬符合資格的軍公教退休人口同時領18％優惠存款，政府一年得支付高達1400百億元的利息補貼。【8】
另據台灣銀行統計，至去年11月底止，18％優惠存款總帳戶數為40萬1千戶，總存款規模為4303億元，一個月必須支出64億元的利息，以去年11月為例，台銀負擔16億元，政府則負擔48八億元利息，總計一年利息支出金額便高達768億元。【5】
惟據考試院銓敘部95年2月16日起實施之「公務人員退休所得合理化改革方案」說貼中，指明受影響之人數，現職人員部分為6萬4,358人，已退休人員部分為1萬6,061人，合計受影響人數為8萬419人。【9】
由上述三項不同來源資料分析，發現對18%存戶之計算結果並無一致，令人無從判定真假。以過去40.1萬戶以20年平均退休後壽長來計，每年增加2萬戶，至104年增加12萬戶，幾近51萬人；但如以公務人員退休所得合理化改革方案」說貼中之受影響之人數8萬419人計算，才只10.95萬戶。
到底，應以受影響者基礎，或是舉凡一切退休人士，亦或確切檢視可領18%者等三項，從中予慎選。萬不可為對政策以有利推動，而選擇各種不同及反彈較小之數字含糊，以確保退休者之權益，並回歸真相。
（二）18%優惠存款利息之存戶金額基礎不確
　　據報導，優惠存款達200萬元以上的人數佔總退休人數的20％，亦即當時屬高階公務員，多是資深民代、政務官等；而其他大部份都屬中低階公務員，大多只領70到80萬元退休金。甚至，更早期，屬中低階公務員退休者，大多只領70到80萬元退休金。【6】
因此，制訂改革方案時，對各層面所受到的衝擊，必須面面兼顧，定出合情合理，可為各不同存款數量者與外界等所能接受的公平方案。而非粗糙地推出一個反彈巨大的改革，導致因政策錯誤得不到支持，而失去政權的嚴重後果。
制度改革者，應思考增減一萬元利息收入，對千萬富翁與對僅有幾十萬者間影響之差別，有司者應如何兼顧公平正義，也是良心良術。
（三）檢討
　　立法院於去年11月17日審查98年度公務人員退休撫卹基金預算，發現至九月底止投資股票、債券的已實現及未實現損失累計高達469億元。立委質疑退撫基金操作失當、投資效益過低，可能導致基金提前破產，影響公務員退休權益退撫基金操作績效太差【9】。
據報導稱優惠存款的利息補貼已造成部分地方縣市財政負擔，然凡事都有因果關係，許多縣市政府的人事職等一再提高，造成人事預算負擔增加，因此財政沈重問題，不應單就18%利息補貼來講，而需從各種面向來看。【10】
18%優惠存款利率制度實行至今也已26年，有其歷史背景，只是前朝政府貪腐敗事，把國家治理荒廢，使經濟嚴重受創，再加上全球金融風暴，才使得本案一再被提出檢討，讓這些領取18%利率的退休公務員一次又一次受到羞辱。因此，在檢討18%興革之餘，似應針對上述之退撫基金運用，嚴予管